（二）在市镇设立府厅级官员驻镇管理
    明清时期，江南地区设府厅级官员驻镇管理的市镇，主要有苏州府的同里镇，吴县周庄镇，湖州府的南浔镇，地跨杭州、湖州二府的塘栖镇和地跨湖州、嘉兴二府的乌青镇。这种管理模式对所在市镇的发展所起的作用，以地跨嘉兴、湖州两府的乌青镇最为典型。
    乌镇隶属于乌程县，青镇原属崇德县。明代宣德四年（1429年），政府将嘉兴县析置秀水县、嘉善县，从海盐县析置平湖县，从崇德县析置桐乡县，青镇改属桐乡县，在县治北五十里。至正德、嘉靖时期，乌青镇的繁荣大大超过了前代，“负贩之广，封桑之勤，又日盛一日。且士知学问，科贡有人，民知尚义，输赈多室，缙绅士夫摩接街市，民风土俗一变而为富庶礼仪矣”(40)。市镇的繁盛也带来了管理上的新课题：当时乌青镇“盐徒出没，盗贼猖獗，财徒盈街，娼优塞巷”，而其“河港纵横，隔属错杂”的地理位置，加上分属两县的行政建置，致使“盐徙盗贼，彼追则此遁，东捕则西窜”。(41)
    由于地理位置的特殊性，当时政府对乌青镇的管理是颇费周折的。明嘉靖十七年（1538年），原任广东按察司副使施儒，鉴于乌青镇的繁华及地位的重要，上《请分立县治疏》，请求朝廷批准在此分立县治（知县衙门），“以弭盐盗，以安地方”(42)但这次的请建县治，以相关各县不肯割地，“版籍未可纷更”而未能实行。退而求其次，到嘉靖十九年（1540年），当地又疏请添设通判一员坐镇。通判是正六品的府级官员，地位在知县之上，由其直接管理一个镇，可见政府对市镇管理问题的重视。却又因“通判多委部解”，且所派官员“不驻乌镇，实在府城”，倏来倏去与无官相差无几，“自此指为冗员”，于隆庆二年（1568年）“奉议裁革”。(43)
    明万历三年（1575年），浙江巡抚谢鹏举、巡按御史萧廪，鉴于乌青镇日益恶化的治安局面，具疏添设同知一员，“令其常川驻扎该镇，管理捕盗、盐法、水利事务，遇有强盗、人命重情，即时就近缉拿问理，其关系各府各县者，俱许关提解发，若有阻挠、偏护，许申呈臣等及巡按、察院衙门参治，守巡该道，仍每不时巡历稽察，以防奸弊。至于本官马丁、俸薪、门皂等项，与修葺公宇工费，俱听臣等照旧派征，支给修理，庶官有定员，事有专责，良善者有所恃以无恐，奸恶者有所惮而不为”。这次的题请获得批准，吏部题覆准设同知一员，常驻乌镇。(44)
    同知是正五品的府级长官，地位高于通判，而且常川驻镇，管理自然更为强化。从其奏疏可以看出，“湖州府添设同知”的执事权限是比较灵活的，涉及捕盗、盐法、水利、人命重情等治安、诉讼、民情、地方事务各个方面，而且办案时可以打破府县一般的常规约束，具有一定程度的灵活性与特权。“附近府县地方悉听约束，抚按衙门不得别项差委”，如若相关事情涉及各府各县，添设同知亦有权“关提解发”，各府县不得“阻挠、偏护”。这次奏疏获得批准，“自后建立衙门，创设库狱，置造哨船，召募土著兵勇一百二十七名，分布哨守信地，各兵粮杂派安吉、归、乌、长、德、武、孝、崇、桐、秀水、吴江，十一州县解给”。(45)同知在人员配备方面的规模气派大大胜过本县衙署。
    清代，乌镇规模继续扩大，“巨丽甲他镇市，达广袤十八里”(46)，其市镇的规模已超出了当时湖州府城与嘉兴府城(47)。顺治四年（1647年），乌镇的“湖州府添设同知”被裁革，其市镇管理再次面临与前朝类似的困难。康熙元年（1662年），分守嘉湖道张武烈上《遵旨敬陈末议疏》，强烈要求另委官员治理(48)，于是在当年移驻湖府督捕同知，“仍控石、桐、秀、吴等县，为乌镇捕盗同知”。康熙十八年（1679年），因衙署坍塌回驻府城；雍正四年（1726年），应浙江巡抚李卫之奏请，复驻乌镇。(49)
    作为府级官员，其下属的配备是比较全面的。督捕同知配备的主要人员有：经制典吏二名、经制书办六名、额设清书六名、额设招书二名、门子二名、快手八名、帮役八名、皂役十二名、民壮二十五名、捕役八名、水手八名、盐捕四名、轿夫七名、军健四名。(50)
    从人员结构上看，这是一支庞大的治安管理队伍。此外，清代顺治、康熙年间，乌青镇还设有青镇司巡检、乌镇驻防、青镇驻防等各级军政机构，共同承担着管理乌青镇的事务(51)。这些行政机构的设立，远远超出了“市镇”一级的建置规模。
    在市镇中设立府厅级别的官员负责管理，这是明清政府对县以下基层行政管理形式上的重大改革，反映了其行政管理体系某种程度的灵活性。不过，从方志所载市镇各级官员所上奏疏来看，明清政府对于江南市镇的行政管理首先是从维护市镇治安角度出发的，其行政管理的出发点仍然是传统的“绥盗安民”思路，较少从促进市镇经济发展的角度来考虑。此外，其庞大的吏员队伍，在维护市镇一方平安的同时，也不可避免地加重地方的经济负担，对其行政效率与行政成本的核算，包括市镇财政经济的承受能力，都将是一种极大的考验，从而带来新的问题。