亏空是指因官员侵欺、透支、挪移、垫解、拖欠等事而造成的公项钱粮短缺。学界对清代地方亏空问题的研究主要集中在清前期，而对于中后期地方亏空的发展演化、不治原因及其与钱粮蠲缓的关系尚缺少专门研究①。尽管清前中期与晚清的社会性质有明显不同，但研究清史不能割裂二者之间的紧密联系。从清史的整体性看，清中后期地方亏空与钱粮蠲缓之关系问题自成一体，实有探讨之必要。
    一、清中后期地方亏空的蔓延与恶化
    经雍正帝整顿与改革后，地方亏空问题暂得解决。嘉庆初年，地方亏空再次显露，而其实际始于乾隆中后期。清中后期地方亏空愈加普遍、严重，旧欠未补，新亏又至。以下考察各省亏空情况。
    嘉庆元年(1796)，闽浙总督魁伦复奏查办刘嘉会亏短谷价事。据刘供认：“张朝缙、福昌从前移交谷价本系虚账，并无现银。该员因已经出结，奏销期近，是以开报现存厅库，其实二人并未交银。至从前擅行出结之故，实因通省亏缺皆系如此通融办理，不敢过于拘执。即如现在福建通省查出亏空银二百余万，皆系挪移掩饰所致。”乾隆帝痛斥：“实系废弛已极”②。嘉庆二十一年，此案仍未完结，“闽省乾隆六十年清查一案办理草率，以致辗转流交，至今仍轇輵不清。”③旧案未结，新案复混乱难清，嘉庆十二年应造司库钱粮清册迟延十年之久造报，且所造之册不符定例④。福建亏空自乾隆六十年清查后，至道光末年仍未理出头绪⑤；嘉庆元年至道光二十八年又挪缺银近80万两⑥。
    嘉庆四年(1799)，直隶奏报乾隆三十二年以后亏空银累计144万余两⑦。此后，亏空数额呈递增态势，“不惟前欠未补，抑且任意续亏。”总督裘行简奏初次清查亏空银27万余两，二次清查152万余两，嘉庆六年以后第三次清查，增至264万余两，“此后沿至九年为止，其为亏缺又不知凡几。”同年，易州告破亏空银11万余两的大案⑧。直隶交代未清之案在嘉庆二十一年以前即有500余起，续亏难免⑨。
    嘉庆九年(1804)，安徽查出亏空银189万两，无着银55万两由现任官员分4年弥补⑩。嘉庆十一年(1806)，应追有着银完数不及十分之一，嘉庆帝再予宽限8年(11)。次年，由于解交总不足数，嘉庆帝于8年之外，再加展4年(12)。屡次展限，暴露地方亏空无法遏制，补不胜补。这一问题大致在嘉庆十四年已较为明朗，上谕指出：安徽亏空银至二十二年应全部清完，但完数较少，且嘉庆八年以后又有续亏，“名为弥补亏缺，实则掩旧挪新。”(13)
    道光元年(1821)，安徽巡抚李鸿宾奏：“安徽省亏缺为时既久，为数亦多。嘉庆十九年以前业经五次清查，仍系不实不尽，总缘亏数未得确实，而挪新掩旧之弊习为故常，是以清查一次转多一番轇輵。”道光帝予限一二年清查(14)。道光三年，继任巡抚陶澍奏：“从前清查亏数至五次，清查时始行报部，因未开列细款，各属交代辄将亏抵银数仍列作库存造报，日久愈滋纠葛，名为存库而无银可解。”嘉庆十九至二十五年漏报及续亏抵银近58万两(15)。
    嘉庆八年(1803)，山东查明亏空银180万两，每年弥补20余万两，六七年可归款(16)。嘉庆八至十三年，提存司库银108万两，而各项借拨银已有13万两。嘉庆帝指责：“各属完解节省之项并不专补原亏，一任通融支发，不惟款项轇輵不清，且年复一年，伊于何底？”(17)但准分限6年，至十八年补完。嘉庆十五年，巡抚吉纶密陈续亏情形，请展限追补，引起嘉庆帝不满：“自嘉庆四年、八年曾经两次清查，各州县欠解之款俱有确数，自当核实严追，及时弥补，何以复有亏缺？该抚折内所称何者新亏，何者旧亏，措语殊属朦混。从前亏缺数系一百八十万，乃至今仍亏缺银一百七十余万。可见该省历年弥补，不过挪新掩旧，全系虚文。”(18)但再次允准展限6年，至二十四年缴清。此后，交代依然牵混，亏空愈加严重。嘉庆十九年，山东交代不清之州县已十居其六。巡抚章煦奏称吉纶任内清查亏缺数额不实，除原奏嘉庆十四年以前亏缺银外，又查出亏缺银155万两，连前共银341万两(19)；嘉庆十五至十九年，续亏银300余万两(20)。
    道光元年上谕：“东省仓库钱粮亏空甚多，前经三次清查，分限弥补，仍属有名无实。”嘉庆十四年以前亏缺银305万两，至道光元年仍未向户部造送清册；嘉庆十五年以后应追亏缺银近208万两(21)。道光二十七年(1847)，御史毛鸿宾参奏山东藩司疏于约束，库款恐不可问(22)。次年，巡抚张澧中查明山东道光十一至二十年亏空银近40万两；二十一至二十七年亏空银30余万两。历任未结交代140余案(23)。
    嘉庆九年，河南查明亏空银146万两(24)。至嘉庆十三年，虽弥补银106万两，但新亏又积至49万余两。嘉庆帝指责：“挪新掩旧，前亏未完，续亏又起，于弥补仍属有名无实”(25)，允准展限至十七年补完。届时仍有未完银60余万两，清廷再予展限5年(26)。河南自嘉庆九、十三、十七年清查后，嘉庆十七年至道光二十七年仅完银67万余两；应弥补银近144万两，分限10年半补完(27)。
    甘肃亏空银17万两，清廷予限4年追缴。倭什布奏：“恐难保其必无续行亏短情事。”嘉庆帝指责：“既称难保无续亏情事，自必有所访闻。……倘甫经弥补于前，又致续亏于后，是空有弥补之名，未能真收实效，于事何益？”(28)果不其然，至嘉庆十五年底，该省共亏银211万两，无着银107万两，请分限10年追缴(29)。嘉庆二十一年，景安奏十六年以前旧亏未完银102万两，十六年以后续亏银100万两(30)。
    浙江原亏银194万余两，嘉庆五至二十二年已补完(31)。道光三年，巡抚帅承瀛查出亏空银107万余两，请分13年弥补(32)。此项亏缺银虽于道光十七年全部解收，但新亏接踵而至且数额巨大。道光二至二十八年，亏空银365万余两(33)。
    各省亏空数额以江苏为最多。嘉庆十四年，江宁藩司亏银107万两，苏州藩司亏银333万两。至十七年，江宁藩司只完银6万两，苏州藩司完银71万两。江苏巡抚声称并无续亏。嘉庆帝认为：“钱粮亏缺如此之多，数年以来，江苏并无大差大役，而弥补者为数无几，是该抚所奏并无续亏之言，殊难凭信。”(34)严重的续亏随后暴露：嘉庆六年，亏短银30余万两，续查时增至70余万两，三查时增至220余万两。江宁藩司又亏缺银96万余两，江苏共亏银300余万两，较嘉庆六年所报之数多至十余倍，“历次清查亏空，有增无减。”(35)
    道光帝即位之初就已关注江苏亏空问题，因“江苏省仓库亏空之多较他省为尤甚”，令新任巡抚魏元煜认真清查。魏元煜奏请宽限一年。道光帝谕：“即宽以二年之限亦不为迟。此事总在办理之核实，不在时日之缓急。”(36)为确查亏空数额，在前次宽限2年的基础上又展限1年(37)。道光四年，查明亏缺银近270万两。道光二十九年，又查明亏缺银近390万两(38)。