押解监追不可行，秘密清查与分限弥补不仅无法有效追缴旧亏，反为各省不断续亏埋下隐患。嘉庆十九年上谕：“自有清查以来，各该督抚不但不能依限勒令弥补，且不免有续亏。每藉口于原报之数不实不尽，以致每隔数年续查一次，其数倍多于前，此非续亏而何？”正所谓：“名为密奏陈请，实则通同舞弊。”(59)
    道光三年，鉴于亏空不断加剧，秘密清查使户部无从核实各省亏空与弥补数额，易引发财务混乱，清廷允许户部介入，秘密清查遂走向公开。先是嘉庆末年，清廷豁免官员赔罚银，办理数年仍未完竣。外省称应豁各款报明有据，户部则以并无部案年月，不准查豁。究其原因，在于“清查案内应划之款向系该督抚密奏，(户)部臣无从悉知，以致辗转诘查，迄无定议”。曹振镛等奏请：“将军机处节年抄存各省清查弥补奏案，专交户部照缮一分，俾得逐款稽核，以省往返行查之烦。该部为钱粮总汇，各省亏缺实数与追补章程亦应由部臣随时查明办理，更昭详慎。……此后如有续行奏到者，随时专交户部，俟抄毕后，原折仍交还军机处存贮备查。”(60)公开清查后，亏空更不可遏止，道光年间各省亏空情形即是明证。李星沅在道光二十五年(1845)二月初四日的日记中说：“清查专为弥补，特弥补无善策而有虚名，即如山东清查扣帘(廉)至道光七十年始能补完，岂非笑话。”(61)清廷在亏空问题上始终执行清查与分限弥补，加之州县交代不清、挪新掩旧，亏空已积重难返。
    2.私立议单，勒接交代
    始于乾隆中后期的亏空之所以迟至嘉庆初年才显露，是因为地方早就盛行一种官官相护、隐匿亏空的做法--私立议单。嘉庆四年，御史周栻奏：“地方官前后交代于限内未能清楚，则以限期已届，权为出结，而当同监交之员私立议单，以俟徐为补偿，遂致升迁、事故各员已经到任与已回籍者，多有申请咨追，甚至动用公项不能弥补，竟至含混其中、飞洒隐射。及咨追各处，或完未及半，又以无力完缴详请豁免，冀为开销地步。”私立议单之举“将前任亏短之银又复带至新任措银赔补，是该员旧任之亏欠未完，而新任之亏欠又增”，实为“外省通弊”(62)。这种做法还易导致官员假作亏空的财政违纪，“近年则新旧任交相联络，明目张胆，不特任内亏空未能弥补，竟有本无亏空反从库中提出带去，名曰做亏空。竟移交后任，后任若不肯接收，则监交之员两边说合，设立议单。其不肯说合者又令写具欠券，公同书押。以国家仓库作为交易，实属从来未有之创举。”(63)
    私立议单导致官僚系统扶同循隐，不仅掩饰亏空，更造成交代不清，加剧亏空恶化。嘉庆十年上谕：“近来各直省州县交代，遇有款项亏短，该上司往往因规避失察处分，不加查办，转抑令新任之员含混接收。该员迫于上官之命，畏于参罚，勉强担承，虚出通关。莅任后以本系接收前任款项，有恃无恐，并不上紧弥补，日久因循。其不肖者甚或以此藉词贪婪苛敛，朘及闾阎，私肥囊橐。各上司虽明知劣迹，瞻顾姑容。迨该员任满卸事，又复依样交代，辗转数手，帑项仍悬。”(64)
    道光元年，军机大臣筹议地方亏空时也强调私立议单之害：“近日州县交代，其肯接收前任亏空者，非甘代为认赔。因交代例严，姑且依限出结以免处分。其前任欠交钱粮，或立亲笔约据，或存合同议单，初许事后归还，日久渐成虚语者，往往有之。”(65)道光三年，山东巡抚琦善奏请严州县交代以杜新亏：“山东省仓库钱粮前经四次清查，分限弥补，而各州县亏缺因清查而愈多。款项既轇輵不清，头绪又纷繁难理。或诿卸前任，或匿多报少，甚至串通司书，抽换卷宗，弊且无所不至。其在任弥补，按限着追，无非朘削闾阎，挪新掩旧。亏空愈大，限期愈宽，本员仍得频年挥霍。限内遇有事故，库项即属虚悬。”(66)此奏于事无补，交代已成具文，“前任之案不清，至后任再经交代，益复纠缠，辗转积压，以致每遇交代，总无依限办结之案。亏挪牵混，皆由于此”(67)。
    道光中后期，随着官场因循回护之风盛行与吏治腐败加剧，包括亏空在内的诸多违规事件大都通融、瞒报。道光十二年(1832)，给事中周贻徽奏：“外省积弊，上下通同一气。无论寻常事件，颠倒是非。即钦交案件，亦复任意拖延，通融消化。地方以幸免为常，上官以无事为福，甚或上司被属员挟制，瞻徇回护，莫可如何。”上司与属员还拜认师生，“遇有赃款败露及审办错谬、仓库亏空等事，不但不加参劾，赃款则假词代为捏饰，案件则供详听其抽换，亏空则饬属均为摊补。”(68)次年上谕：“疲猾州县尅扣赈粮，弥补亏空，病国病民，犹堪痛恨。从前乾隆、嘉庆年间捏灾冒赈之案无不尽法处治，今十数年来各省督抚未有参劾及此者，岂今之州县胜于前人乎？总缘各上司惮于举发，故虽百弊丛生，终不破案，实为近来锢习。”(69)在此情况下，指望严核州县交代以遏制亏空已势不可为。道光十九年(1839)，御史张灏奏州县交代不清的原因在于上司勒令新任官员出结认赔：“道府于州县出缺之时，早知仓谷库款亏短若干，既不能禀揭于平时，自不得弥缝于日后。往往接任之员尚未到任，督抚两司先授意道府，令其豫为说明，或将前任所亏之款勒令全数认偿，或认一半，余向旧任着追。新任急于得缺，隐忍接收，出结呈报，是到任之始负债已多，势必设法求偿，代完前欠。其不肖之员因上司抑勒出结，代认亏空，遂尔任意挥霍，亏缺愈多，妄冀去任时恳求上司勒令接任者代为认赔。甚至上司明知新任之员操守不端，既欲其弥缝前欠，不得不徇情缓究，隐忍姑容。”(70)随着历任官员的接替流动，交代之案不清且愈积愈多，钱粮续亏可想而知。
    光绪元年，给事中黄槐森奏州县交代不清，侵耗国用：“亏空款项，或数千金，或至万金。上司以为难于追缴，则责令新任认欠。始委接任，而其剥民归款不计也。而其复至亏空又不计也。乃更为亏空者设法调剂，委以美缺，冀其完缴。愈至亏空，愈为弥缝，愈多差委，是率属以效尤而不顾库款之日绌也。”(71)光绪二年，张规准指陈“勒接交代”之弊：新官上任之初，“前任亏空已多，上司懼有失察之咎，必欲新官接受，少者数千，多者数万。桃僵李代，不接不能到任。”如有禀揭前任亏空者，必招致上司不满，“或以才力不及而调简，或以办事过拘而改教，甚至别假事端，劾而去之”。新任官员“甫登士籍，即入债乡。始基不立，安望其廉乎？”(72)光绪十年，张廷燎奏亏短官员，“悃愊无华之吏绝少，大凡皆习于钻营，惯行贿赂，肆意骄奢，罔知节俭，往往称为才干愈大者亏空愈多”，上司因其平时逢迎打点，“每姑息优容，不但不登白简，反为之更调优缺，冀图弥补。或于新旧交替时，强使后任分为担承，以致辗转因仍，积欠动至累千累万，不可收拾。”(73)
    州县交代，例有定限，但实际上往往延宕无期，无法刹住亏空之风。各省交代迟延，不结不报，二参积累多年。户部屡催，各省“请分别新案旧案另行起限。始谓新案不便越次造报，请将旧案先行清厘，继而旧案未清，新案又积，再请将新案作为旧案，屡易名目，百端支吾”。应送册结，或不送，或逾二参定期，以“册结舛错，往返驳诘”为词，“避重就轻，各省一律”。遇有亏空，上司恐下属挟制，不敢照例开参，反为更调优缺，令其陆续弥补，“必俟屡任屡亏，其人已故已革，始揭出一二亏空，查抄仅有空名，库款早同虚掷。”(74)