《墨子·尚同》篇透露的社会政治系统格局是自上而下的：天子-诸侯国君-乡长-里长-家君。此乡长、里长为“正长”一类，是国君“以其力为未足，又选择国中之贤可者，置立之以为正长的”。此正长是由国君选择的，也可以说是在上者所选择的。乡长、里长所由选择的范围是：乡长来自乡，里长来自里。他们是乡里中的仁人、贤人。总之，这种正长是由在上者从基层的仁者、贤者中选择出来的，并不是在上者从外指派的官吏。此乡长、里长是土生土长的，他们本是地方上的头面人物，表率模范，民间的自然领袖，所谓“乡兴贤能”，亦即此之谓也。此处乡、里两级地方组织颇为值得注意，它已接近后世地方行政系列的形式。
    《国语·楚语》曰：“日月会于龙……国于是乎蒸尝，家于是乎尝祀，百姓夫妇，择其令辰，奉其牺牲，敬其粢盛，絜其粪除，慎其采服，禋其酒醴，帅其子姓，从其时享，虔其祝宗，道其顺辞，以昭祀其先祖，肃肃济济，如或临之，于是乎合其州乡朋友婚姻，比尔兄弟亲戚。”(11) 在楚国百姓家尝祀先祖，同时会合州乡朋友姻亲。于此亦可见楚国有州乡组织。又据《左传·宣公十一年》载，楚伐陈，讨夏征舒弑君之乱，杀夏征舒，“因县陈”，即以陈地为楚之县。后因接受申叔时所谓“今县陈，贪其富也”的批评，“乃复封陈，乡取一人焉以归，谓之夏州”。(12) 于此可见，陈有乡级地方组织，从乡取一人可以构成为夏州，知其乡当为地方上较小之普遍的组织。讨夏氏，乡取一个人以归而成一州，因谓之夏州。夏州之立具有特殊的象征意义，表示了楚讨夏氏之胜利。乡取一人，实与古代的战俘有同等意义，只不过是处理上古今不同罢了。所取之人，仍令其聚居一地，故立为夏州。与此同时，夏州之立也是对弑君之乱的惩戒。古有胜国之社，今乡取一人立为夏州，实可谓胜国之州，是一面败亡者的镜子。又，自胜者角度言之，应降等为之，此州之级别应低于乡级。此州、乡皆为地缘组织。
    春秋时，齐国的居民地方基层组织在文献上留下了不少记载。其组织分开为两个系列，即国、鄙两套组织系统。国，即齐国国都，除了指其城郭内之外，还包括了与之相连为一体的一定范围内的郊野区域。鄙，指除国之外的四鄙邑野区域，这是更为广大的农耕作业区，也就是相当于国野规制下的“野”的区域。管仲佐桓公实行改革，“作内政而寄军令”，“参其国而伍其鄙”，以建立系统的居民组织为核心，实行军政合一，政农合一。其改革的基本内容为“定民之居”以“成民事”(13)，即通过对居民实行严格的地缘编制，使民各成其事，并实现对居民的有效政事统制。
    中国古代对人口、居民的控制，本来是有着“四民”、“三官”分职管理传统的，它的原则是将人口按职业分出四大类型，即士、农、工、商四大系列。文献上所提到的凡民自七尺以上属诸三官，农攻粟，工攻器，商攻货(14)，便是这个大原则的具体实践。统治者所乐道的是四民不知迁业，行业之间的渗透与突破是极困难的，这也可以说是一种“世职”。管仲的改革也正贯彻着这个原则，使四民分职更为凝固化。管仲对齐国居民的编组原则更确切些说，是以业缘为本，而辅之以地缘，而在具体运用中，则表现为地缘、业缘交织使用。故管仲强调的便是令士、农、工、商四民，“勿使杂处”，亦即按行业，分地缘而实行分处居住管理政策。然四民又各“群萃而州处”，即各聚居一域，为的是使四民各相劝于传习本行技艺，而世代保守不知迁业。如何“定民之居”？即将国分编为二十一乡，其中工商之乡六（工乡三、商乡三），皆不从戎役。士乡十五，每五乡为一军，分为三军，公、高子、国子各帅一军，是谓“参其国”。具体的编制是：“五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉。以为军令，五家为轨，故五人为伍，轨长帅之；十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之”。(15)
    在野鄙，“制鄙三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十县为属，属有大夫；五属，故立五大夫，各使注一属焉，立五正，各使听一属焉。是故正之政听属，牧政听县，下政听乡。桓公曰：各保治尔所，无或淫怠而不听治者”。于正月之朝“复事，桓公择是寡功者而谪之，曰：制地分民如一，何故独寡功，教不善，则政不治”。(16)
    适用于国、鄙的不同情况，分别为两套居民社会政治组织，其系统虽名分为二，然自有其共同之处。其所谓“制地分民”云云，便足以表明其“参其国、伍其鄙”之实质，乃是对居民实行新的严格的地缘编制，而且是编地（编农）与编民的一体化，并于其中寄军令，如此便是三合一了，实为战国官社经济体制之滥觞。尽管仍是世卿世禄、世官世职体制，然而其却表明国家地方政治制度走向了一个新的阶段，预示着向一个集权的地方行政制度的演进。后代中央集权的地方行政基层乡官制度，其渊源亦多少可于此寻到一些因子。管仲改革，“定民之居”，于工商之乡未见其组织之层次细节，士乡民政则分为轨、里、连、乡四级。鄙野则分为邑、卒、乡、县、属五级。《管子·小匡》篇言鄙“制五家为轨，轨有长，六轨为邑，邑有司”(17)，名目层级稍异，而邑通为三十家则一。其名目层级、所含家数虽有所异，然却皆为“五”之整数倍，此可谓皆起于“五家”之编制。后代基层行政乡里组织亦起于“伍”，这便是其相同之基因。不论其名目、层级若何，但总是把地方按照地缘分制为若干行政等级，并以此系民，此亦系秦地方行政以及乡官制度的组织原则。其制于管仲“定民之居”，“制土分民”，“参国伍鄙”之制中，亦可多少寻得形式上的线索。