在秦制中，民、农、政、军在组织上的基本原则是一致的：以土地国有制为基础，以国家授田为核心，以编户系民为网络，将民之政、役、兵、农诸事纳入一个总的框架系统之中。秦的授田是遵循着“乡田同井”原则的，在乡邑居同里邻编伍，在野则同田比邻而耕，出军役则亦比肩尽力。此即普遍的官社体制。此系统既简单，又极便于驾驭，可以收到良好的统治效果。秦的乡官制度与齐国的伍鄙制度虽是不同时代的制度，然就其社会组织形式与历史渊源而论，皆是一种官社系统。
    到了战国时期，由于人口的繁衍，尤其是土地国有制的高度发展，世卿世禄制的取消，国家政治新的发展，实行地方官僚制便是当时共同的趋向。为此，在各诸侯国便有不同类型、不同程度的地方基层行政制度的建设，尽管其层级之多寡、进位家数之标准各有所不同，然其总趋势却是一致的。
    通过包山楚简(18)，可以约略窥见战国末期楚国怀王时期的地方政域组织状况。见于包山楚简的邑名凡五十余处。邑有人口、地域、田地、城垒、治理者。
    包山楚简还出现十余个里名。这些里名，又多在其前面冠以更大范围之地名，称某某地之里，如第23、31、62、83、90、96、97、120、121、122简等。这些“里”皆为城邑中的民居里组织，自有严整规范化的特点，不是田野散户聚里。此时楚国似乎还没有以里对于全国城乡邑野统编人户的制度。只是在城圈内有按居里的人户编制，这是一个古老的传统。不过，简文透露，这种里仍是系民编籍的根据，确定一个人的地缘位置，仍可以里为基层标志，此等里乃系民编户之本。在简文中还可发现，若言田地所在，则谓于某域某邑，如第77、151简。
    综上所述观之，于楚国，我们获得了两个地方行政编制系统，一个是某地一某里的系统，另一个是县-域敔-邑的系统。这两个系统当是分别对两类不同地缘空间的编制，这似乎又与一定历史传统联系着。前者是对都邑即城圈内的编制，后者是对鄙野的编制，或系传统国野制度的自然发展。
    还应指出，在历史上，邑本是一共同体，形形色色的共同体--包括宗族的、家庭的、邑社的--都可称邑。其大小不一，范围不等。小者有“十室之邑”。当春秋之时，如：“齐侯曰：‘自莒疆以西，请致千社，以待君（鲁昭公）命。’”(19)“（管仲）夺伯氏骈邑三百，饭蔬食，没齿无怨言。”(20) 又，“（齐桓公见管仲）与之书社三百，而富人莫之敢距（拒）也”(21)。“齐为卫故，伐晋冠氏，丧车五百。因与卫地，自济以西，禚媚杏以南，书社五百”(22)。“卫公子启方以书社四十下卫”(23)。又，鲍叔又成，“荣于齐邦，侯氏锡之邑，二百又九十又九邑，与氏民人都鄙”(24)。上述为北方的社、邑。邑必有社，或邑即社。从上述看来，其范围都是很小的。楚国到战国时仍有邑、社，邑例已如上述。至于社，如包山楚简第138简反面文曰“同社、同里、同官不可”作证人，可见社仍是与人们生活密切相关的小圈子。社、里同言，可见二者并非合一。再结合以上所言来考虑，社与邑应是有所联系的。或者可以说，在历史上这些在野之邑本皆为社之类共同体。简文之所谓“同社”是否意味着“同邑”，社、邑是否合一，尚未敢定，待考。不过，《管子·乘马》说过：“方六里，名之曰社，有邑焉。”
    由包山楚简可知，当时楚国确定人事名籍所系，是要求“居处名族”(25) 几项，其中包括地缘与血缘两个系列。族属成为必备项目，可见其时楚国的人们在社会政治人事诸方面仍为家族的圈子所藩限着，宗族势力强大，族类意识浓厚，这与楚国封君数量之多都是一致的。秦国的情形则与此不同，其宗法势力早已式微，族类意识淡薄，虽仍有大家庭，实亦不过直系小家庭的扩大，且不成体统。因之，面对同一类事情，却有着不同的制度。秦简《仓律》规定，入禾仓，必“书入禾增积者之名事邑里于籍”。(26) 秦简《封诊式》“覆”、“黥”、“黥妾”条，都指出要“定名事里”。称“族里”与称“邑里”，反映了不同的社会背景与制度。“邑里”是纯地域性的组织，这里只须确定地缘关系，而不问其族类。秦、楚制度之所以如此不同，乃是由于其所赖以产生的背景和地域之别所造成的。东方的情况大抵与楚有类似者。《管子·问》篇开列了两项社会调查内容：“问乡之贫人，何族之别也”？又“问国之弃人，何族之子弟也”？这些宗法族类破落户子弟，虽已飘零潦倒，但还依然成为政府注目的对象，足见其仍是一股不可小视的社会势力。
    包山楚简中未见乡级组织的材料，《国语·楚语》于楚制则州乡并言。
    曾在楚国做过兰陵令的荀卿，在《荀子·王制》篇中写出了十五个官的职掌，其中有：“顺州里，定廛宅，养六畜，闲树艺，劝教化，趋孝悌，以时顺修，使百姓顺命，安乐处乡，乡师之事也。”荀子所言，当是战国某地施行的制度，这里是乡-州-里的系统，只是不知其规格。银雀山竹简《田法》曰：“五十家而为里，十里而为州，十乡（州）而为州（乡）。”这也是个乡-州-里的系统，而且给出了一定规格。此皆与秦不同，秦无州级组织。《荀子》所言“乡师”之职掌为：“顺州里”--调解、理顺州之各类民事、政事；“定廛宅”--决定分配宅地和房屋，若今农村划定宅基地；“养六畜”--主管乡内六畜饲养，这又恰与秦简《厩苑律》中田啬夫评比田牛相一致；“劝教化，趋孝悌”--管教化，道德训练之事。从“趋”来看，行孝悌带有强制性，这与秦的社会政策以及乡官权力都有所不同。(27) 故荀子所言，不包括秦制，而是东方型的，主要当是齐鲁地区。“以时顺修，使百姓顺命，安乐处乡”--总之，要时时顺修，遵行上述诸事，以使百姓顺从上命，这就是“乡治”，使其安乐处乡而不移徙逃匿。这与秦的目的无殊，然而手段却有别。它的做法较为缓和，可得安乐处乡的效果。此等乡组织，带有政社合一的特点，亦为官社经济体制之一种。