三 “代理人”与“受托人”
    如果对代表和人民的关系再作深究，就触及了代表所掌握和行使的权力的性质。代表从人民那里得到的权力，这究竟是一种纯粹的代理，还是一种自由的委托？其间的差别，直接牵涉到对代表角色的界定，以及对代表制的性质和意义的理解。
    在现代政治学理论中，若用不同的词汇来指称代表，包含着对代表角色的不同理解。汉娜·皮特金谈到，“受托人”(trustee)的名称强调权力不是为了掌权者而被授予的，权力由受托人掌握比本人行使更能带来好处；“代行者”(deputy)的名称强调的是替代，如副职代行正职的权力；“代理人”(delegate)和“委任者”(commissioner)这样的名称意味着，代表受派遣时是带着明确的指令的，或者是受命去办理某种具体的事务(71)。政治学家J.R.彭诺克更简洁地指出，在代表制理论中，存在“代理论”和“委托论”的分野：前者侧重代表须按照选民的要求行事，后者强调代表须根据自己认为有利于被代表者的判断行事(72)。一些美国政治学家还在几个州的议员中做过调查和分析，那些认为自己应遵从选民明确表达的愿望的议员，被称作“代理人”(delegates)；那些认为应依照自己的判断行事的议员，被称作“受托人”(trustees)；而那些兼具上述两种想法的人，则被称作“政客”(politicos)(73)。美国革命一代交替使用“代理人”、“受托人”、“代行者”这样的词来指代表，对其语义上的差别并没有明确而清晰的意识；但是，他们关于代表制的具体理解，却同样包含着对不同的代表角色的鲜明区分。
    美国革命时期没有出现明确的“强制代理”(即“奉命”)的代表制概念，但是有一种主张宣称，人民是政治社会的主人，而代表只是“仆人”，应当在立法中接受人民的指导和约束，人民有权利采用适当的方式(主要是指令)来干预代表制机构的议事和立法。在1786-1787年马里兰的政治辩论中，威廉·帕卡集中表述了这种观点。他说，议会两院都是人民的受托人，都应向人民做出交代；一旦两院在公共政策上发生分歧，就应当向人民陈述详情，请他们发表意见和做出裁断；两院除了遵循委托人的意见之外就别无他法，人民指导其“代理人”的权利乃是“公共自由”的根本的安全保障。如果政府的权力运用不妥当，人民可以用两种方式来干预：第一，提出请愿(memorial)和抗议(remonstrance)；第二，发出指令和要求(74)。在北卡罗来纳批准宪法大会上也有人表示，代表不可以独立于人民而行事，每个代表都受到其选民的指令的约束，如果他做了任何违背他们意愿的事情，就是背叛了他们的委托(75)。无独有偶，在罗得岛审议联邦宪法的文件中也有大致相同的观点：一切权力原本属于人民，也就是来自于人民，因而官员是人民的“受托人和代理人”，应当时时顺从于(amenable to)人民；一旦人民觉得是出于其幸福的需要时，还可以收回政府的权力(76)。
    这里强调的是人民始终是主权的拥有者，代表的权力是从属性的，不可脱离人民的裁断和支配而自由行事。但是，这些人并不像法国革命中的激进派那样，鼓动民众直接冲击议会和处罚不受民众喜欢的代表，而是提倡用抗议、请愿、指令、选举等合法的方式来制约和控制代表。按照威廉·帕卡的说法，当人民觉得委托的权力没有按照有利于他们的幸福和自由的方式行使时，他们可以用请愿书、抗议书或指令来表达自己的看法；如果这些办法遭到漠视，他们可以通过下一次选举中不再选举这些成员来自行纠正，或者出于严重情况的要求而收回政府的权力(77)。最后一条涉及的是极端状况，套用了洛克关于反抗和革命权利的理论。
    如果说代表乃是人民的“代理人”甚至“仆人”，那么他们接受并服从选民的指令，便是题中应有之义。由选民群体或地方机构向本地选派的代表发出指令，责成他们在具体问题上按照选民的意见采取行动，这种传统同样起源于英国，并被作为强化代表制的代表功能的重要方式。在1786-1787年间马里兰的政治辩论中，代表院的主要人物反复说明指令的正当性和必要性，强调代表必须服从选民的指令，以此体现立法机构作为人民代表的特性。在他们看来，不仅作为人民“直接代表”的下院要在一切与选民的“福利和幸福切实相关”的问题上听取选民意见，在议事时接受人民的指令的支配，而且参议院也要受到人民的指令的约束。发出指令并要求代表按照指令办事，不仅是“委托人”的权利，而且是他们因为“害怕不公和压迫”而对“受托人”采取的预防措施；代表即便不喜欢这样的指令，也有义务执行，否则就只能辞职。人民有权利向两院发出指令，因为他们是“公共压迫”和“颠覆政府目的”的行为的“合宪的裁决者”，而且他们的裁断和指令是“最后的和决定性的”(78)。极而言之，既然议会两院成员都是人民的代表，那就都应受人民指令的约束，否则便“破坏了选举的观念和代理权力的观念”；如果参议院超越人民的控制，那么“我们的政府就可以叫作一个参议院治理的政府”，而不是“人民治理的政府”；在这种情况下，“我们的自由就必然最终让位于专制”(79)。
    关于以上这些问题，精英政治论者提出了针锋相对的看法。他们认为，代表接受的是人民的委托，在具体的立法过程中具有独立性和自主性，不受选民的控制和干预。这种主张近于现代政治学理论中所谓“自由的代表制”的理念。在前述马里兰的政治争端中，州议会参议院针对代表院的做法和观点作了全面的反击，坚决反对就两院在公共举措上的分歧诉诸人民，声称这样做不仅造成本州的“阵发性痉挛”，而且会破坏“宪法所明智地确立的制约”，剥夺参议院“辩论和做出决定的自由”，最终导致“势力”代替“理性”来统治，消灭自由，引出专制(80)。这就是说，立法代表具有独立议事和自由决策的权利，不能也不必事事遵从民众的意见。既然人民已将权力代理给一部分“具体的人”来制定法律，这些人又是“宪法所说的社会中睿智、理性和审慎的人”，那么人民至少在一般立法过程中不得加以干预(81)。而且，“频繁干预的做法会完全摧毁政府的一切能量和人民所有的服从精神”，很快就会导致无政府和混乱状况，最终毁灭“我们的自由”(82)。马里兰州安妮阿伦德尔县一些人在1787年2月8日的《马里兰日报》刊登一份征求签名的指令，对议会代表院和参议院关于纸币发行问题的争执发表意见，其中提到，“人民的信任乃是政府最好的资源”；除非在“政府的目的将会遭到颠覆”、“自由受到明显威胁”的关键时刻，“人民不能合宪地干预参议院的议事”(83)。这些意见伸张立法机构的独立性和自主性，体现了对“独立自由的代表制”的支持。他们力求使人相信，立法机构的独立和自主决不会导致暴政和专制(84)。
    这种反对选民用指令干预立法的主张背后，包含着一整套精英政治的逻辑。在这些论者看来，代表制的本质并非人民的权力高于和控制立法机构，而是人民向代表让渡权力；代表与其说是复述和回应民意，不如说是发现、提升甚至是塑造民意，他们应当依据自己的知识、良知和判断来独立行动；因此，约束性的指令是一种危害性极大的做法，用它来干预立法尤其有害。马里兰参议院宣称，代表不能完全听从人民中多数的意见，取悦人民是很危险的。而且，用指令来表达的民意也是极为可疑的，因为拿着指令找人逐一签名，不管他是否了解争议中的问题，也不管他是否与此事有关系，显然不能说明所有的问题。真正可靠的民意在于，“人民根据他们自己的知识和感觉而行动”，从全国各地集合起来，就重要的问题形成某种“国民意见”，只有这样的意见才有决定性作用。可是这种方式通常难以实行。更重要的是，“在一个真正的共和国，不存在用于统治者和被统治者的主人和仆人这样的政治观念”；代表并不是人民的仆人，因而没有接受人民指令约束的义务(85)。
    这些人进一步论证说，指令的效力在理论上和宪法上都是无据可依的。在所有各家的政治理论著作中，都没有直接或间接地提出，在一个代表制立法机构中，人民可以指定法律的内容，而他们的代表则必须遵从。而且，宪法作为人民普遍接受的“最初的公约”，没有明确规定在代表制政府中，立法机构仍然要听从“人民的指令和命令”(86)。马里兰的亚历山大·汉森总结了他与威廉·帕卡关于指令问题的不同立场：两种观点的根本的分歧在于如何看待“指令的分量”。在一方看来，指令只是提供信息、抗议和建议；而另一方则把指令视为委托人给代理人的命令，或是主人给仆人的命令，并认为一旦指令未被遵从，人民就可以解除公约。汉森的结论是，马里兰的立法机构不受人民的指令的约束，因为宪法并没有授权，这样的机制也从未实行过(87)。如果只要人民发出指令，立法机构就必须遵循，就必须同意他们所要求的法案，这就等于是人民在行使立法权(88)。这样一来，代表制还有什么存在的意义呢？