明王朝是高度专制主义中央集权的国家，对地方权力控制相当严密。作为州县官来说，他们都是由中央任命，持有同样的行移勘合来到各地充任长官。州县官在官僚阶层中地位不高，在这个承上启下的位置内，州县官受到多方面的牵制，他们不得不照顾到各种关系，又不得不考虑自己的利益，尤其是在“不由以擢，则由以败”的情况下，他们的施政行为又与当时的社会紧密相联的。施政行为除受到政治、制度、社会、伦理、道德等多方面的影响和制约之外，还有州县官本人的气质、性格、仪态等心理因素。在各种矛盾冲突之下，州县官的施政呈现出多棱多彩。
    一
    百里之邑长，在官僚群体中算不上高官显贵，但也不是不值一提的官，其作用一直为历代最高统治者所关注。州县官的级别虽属于下之上等，但他们是朝廷命官，拥有一定的治理权，在本辖区内的地位最高，且有“小君”之称，号为“百里之侯”，故历代都不放弃对其选用和任命权力（注：《皇朝经世文续编》卷十七载阎敬铭：《请道府州县四项无庸减成疏》。）。
    封建国家的权力和义务分配原则是：下级服从上级，地方服从中央，最后一切听命于君主，否则便有违君之命和乖上之罪。州县官在本地的地位虽高，且是荷朝命而治一方的首脑，负有一定的行政和政治责任，然实际上州县官本身在政事上是不能独专，没有独立的治理权，故顾炎武有云：“今日之尤无权者，莫过于守令”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）。即便如此，州县官负有“宣扬风化，抚安其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼”（注：《明实录》卷一六一。）等诸项使命，政不得不办，事不得不理，既无权又要办事，这正是州县官施政的难点所在。
    早在汉代就有人论及为县令之难，认为县令责重权轻而待遇低下，文人雅士不屑为此官。及至明代，州县官难为的议论更多且广，其议论的重点主要是三个方面：一是“世愈降，官愈繁，政令纷然，守令欲举其职难矣！”（注：（明）王鏊：《震泽长语》卷上《经传》。）。二是“辟官、莅政、理财、用人，郡县之四权也。今皆不得以专之。”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）州县官权力有限，施政的阻力自然会增大。三是“北齐宰县，多用厮役。至于士流，耻居百里。五代选令，必有鄙猥之人。自古以来，以社稷民人所寄之庸琐者，有此二败。以今方古，得无同之。”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）轻守令之选，塞守令升迁之路，则难激其上进之心。除此之外，还有如谢肇淛所讲为州县官的“八难”等诸多评论（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）。所论州县官之难，其一半是来自上方，一半则是自身和左右，其难都是来自人为，而鲜见来自政务。人为政治，这正是“人治”社会的必然现象。
    在中国古代政治中，特别强调人的作用，以为“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”（注：《礼记·中庸》）。而“法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也，君子者，法之原也”（注：《荀子·君道》）。朝廷固有明法在，而在实际上是依靠于人。以严刑峻法而治国的朱元璋，一面广泛制定法规，一面强调人才的作用。法是不变之法（注：《皇明宝训》卷三。），人是常变之人。在不变之法不足以应付日已变化的社会时，可以用例为一时权宜。在统治者看来，以不变之法应常变之人，以权宜之例应变化的社会，只要驾驭得法，即可达到治理。而这种治理必须是建立在人治的基础上，正如朱元璋所讲：“构大厦者，必资于众工，治天下者，必赖于群才。”（注：（明）余继登：《典故纪闻》，卷五。）
    人治的因素在于人，人的品质、信仰和心理活动，必然反映到政治上；政治和社会等方面的压力，又直接影响人的品质、信仰和心理活动。在这种情况下，人和政治密不可分，交互作用。从这种意义来看明代州县官的施政行为和动机，则具有普遍意义。
    君主专制政体需要的是臣民的畏惧和服从，要的是下级必须服从上级，不允许有丝毫违误；而君主和上级之所以能使臣民和下级畏惧和服从，所依赖的是刑赏二柄，刑以戒之，赏以劝之。诱之以利，刺激人的欲望；施之以法，扼制永远不能满足的欲望，正是统治者驾驭整个官僚机器的最基本手段。
    在专制政体下，官僚的权力主要来自君主，是一种“主卖官爵，臣卖智力”的雇佣加主仆关系，君主以刑赏二柄驾驭臣下，操官僚生死荣辱于手中。对官僚来说，权力的中心来自君主。为了获取更大的权力，为了在众多官僚竞争中获胜，他们向君主借用权力，达到自己的政治目的，就成为他们图谋的重点所在。州县官身在外地，似乎与皇帝关系不大，但在其所处的环境里也有权力的中心，也有自己的政治目的和图谋重点。在政治、社会、思想、文化及生活习惯等环境制约下和趋利避害的共性基础上，再加上人本身的素质因素，也就造成相同的州县官有不同施政方法。在不同的政治圈子里，这些不同的施政方法，既有共同的政务，又有不同的政治手段。前者是很少变化的，后者则是经常变化的。
    很少变化的政务之中，在不同的时期有不同的重点；经常变化的人，在不同政治环境有不同的心理表现；而这些又是直接关系州县官的施政行为。