三
    按中国古代“君临之术”的理论，君主应该以六柄、四位、七术、察六微、两手等，作为驾驭国家机器、驱役全国臣民的手段。所谓六柄，即：生、杀、富、贫、贵、贱。所谓四位，即：文、武、威、德。所谓七术，即：众端参观、必罚明威、信赏尽能、一听责下、疑诏诡使、挟智而问、倒言反事。所谓察六微，即：权借在下、利益外借、托于似类、利害有反、参疑内争、敌国废置。所谓两手，即：刑、德。
    上述手段只是君主单方面的驾驭之术。然而，任何事物都不可能是单方面的，君主所面临的群臣甚多，十人十色，难以划一。管子将之分为法、饰、侵、谄、愚、乱、奸臣等七类对君主不利的臣僚（注：《管子·君臣下篇第三十一》。）。荀子将之分为态、篡、谄、顺、功、忠、谏、辅、圣臣等九种臣僚（注：《荀子·臣道》。）。唐朝赵蕤将臣僚分正邪两种各六类，其“六正”是：圣、大、忠、智、贞、直等臣；“六邪”是：具、谀、奸、谗、贼、亡国等臣（注：（唐）赵蕤：《长短是非篇》。）。此外散见各论的还有良臣、拂臣、诤臣、社稷臣和国贼等等不一而足，他们对付君主各有其“臣奉之道”。由此可见，在君主身边聚集着各种各样的人，君主与臣僚，臣僚与臣僚之间构成一种错综复杂的政治关系，这里面到处是陷井，处处有危机，无论是君还是臣，稍有松懈，便有罗难致祸的危险。这也仅就君臣上下的政治关系而言，而州县官的政治关系则较君臣上下的政治关系更为复杂。因为其是处在上下左右包围之中，受到多方制约，况且是在“而上、而下、而旁交，而凡百垂涎于令，小不如意，辄怪言怒色，坠渊之计行焉”（注：《海瑞集》下编，《赠黄村赵先生升靖安大尹序》。）的复杂政治环境下，州县官除不能有半点疏忽和松懈之外，还应具有应付上下左右的能力。
    在这种复杂的政治关系下，州县官的施政行为必然会受到各种阻力，遇到许多意想不到的障碍。这些阻力和障碍来自上下左右，无不与州县官施政有关。除此之外，还有来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍。
    其来自上方的阻力和障碍：可以说上至朝廷，下及府州，架屋叠构，都能干涉州县事务。
    首先是来自朝廷的阻力。按海瑞所言：“上而朝廷，吾父母”（注：《海瑞集》上编，《知县参评》。）。朝廷既指皇帝，也包括中央各部院衙门。即为父母，其命不得不从，虽然有些正直而强项的州县官的态度是：“承乎上焉，必凛凛以畏，则获乎上，虽不敢公拒，则亦不曲从其非理之命也”（注：《海瑞集》下编，《今箴》。）。而做为“朝廷，礼法之所自出，天下之所瞻视”（注：《明太祖实录》，卷八五。）。容不得臣下阳奉阴违，即便是非理之命，也不愿意下面拒不执行或有所指摘。
    明王朝实行的是高度专制主义中央集权制度，在这种情况下，国家是以君主为中心，从中央到地方层层控制的统治机构是君主实行统治的工具。为达到君主“独制四海之内，聪智不得用其诈，险躁不得关其佞，奸邪无所依。远在千里之外，不敢易其辞；势在郎中，不敢蔽善饰非。朝廷群下，直凑单微，不敢相逾越”（31）的专制理想王国，充分发挥君主的作用，朱元璋在总揽大权的情况下事必躬亲，按他所说：“朕历年久而益懼者，恐为治之心有懈也。懈心一生，百事皆废，生民休戚系焉。故日慎一日，惟恐弗及。”（注：《皇明宝训》卷一。）他自始至终不放弃权力，认为统治权力必须由君主独占和完全控制运用，但凡有一分可能，绝不容许被分割，那怕是一州县事，在他力所能及的时候，都亲自发号施令。仅从他颁布的大诰初、续、三编204条来看，事关州县的条目占一半以上，可见其对州县政事的关心。
    君主直接干涉州县政事，对州县官施政的影响很大，尤其是在朱元璋重点治吏的情况下，动不动便以诰令诏书等形式颁布天下，这不但使州县施政重点随着诰令诏书而转移，也影响着州县官的施政行为。例如，朱元璋颁布《大诰》，允许民陈有司贤否，凡“害民取财”、“有司不才”、“清廉直干”、“抚民有方”等事关州县政事的，均许民连名上奏（注：《大诰·民陈有司贤否第三十六》。），对民持诰擒拿奸恶官吏赴京的给以重赏（注：参见《大诰续编·如诰擒恶受赏第十》。）。这样就造成两方面后果，一是州县官在民强官弱的情况下，不敢正常办事，反过来“惟县民瞻”，“乞怜哀免于老民”（注：《大诰三编·县官示免于民第十七》。），使民对官“若待盗贼犬豕，似难以训”（注：（明）陈继儒：《真珠船》卷二《浮粱二令》。）。这样上有督责，下又不好驾驭，上下均不好交待，平添州县施政之难。二是使州县官利用民力，诱迫民为自己保奏，以开通宦路或避免惩处（注：参见《大诰三编·有司逼民奏保第三十三》。）。提高民权，固然在封建社会是难能可贵的而值得称赞的，但在专制政体下，不治其本源，专求其表面，虽可得到一时之治理，但难持久，“盖久则弊生”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三三。），而且所带来的后果，往往更坏。明人谢肇淛曾讲：“从来仕宦法网之密无如本朝者，上自宰辅，下而驿递巡宰，莫不以虚文相酬应，而京官犹可，外吏则愈甚矣。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）弄虚作假之风随着专制程度提高而手法也更加巧妙了。从三编《大诰》所讲州县官犯罪的事例来看，虚出实收、受赃行贿者有之，盗改文书、冒告文引者有之，结交内侍、奉承上官者有之，掩非饰过、昧己谩人者有之，逼民誉己、同恶相济者有之，上不能清理、下妄生枝节者有之，等等不一而足，在洪武时期就“百弊丛生”，正所谓：“法虽密于牛毛，而人深于九渊。”（注：（明）袁中道：《珂雪斋集》卷二○。）网得小鱼烂虾，漏去鲸吞横蟹，这正是只治其表而不治其里的必然结果。