里老，顾炎武将之称为乡亭之职。朱元璋曾“命有司择民间高年老人公正可任事者，理其乡之词讼。若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之，事涉重者，始白于官”（注：顾炎武：《日知录》，卷八。）。本乡的“谁贫谁富，谁困苦，谁逃流，谁人钱粮多寡，谁人丁口消长，彼尽知之”（注：《海瑞集》上编，《里长参评》。）。明智的州县官往往“置酒设礼，咨便事，阨塞户口强弱之处，民所疾苦，可施行受记，条其对详”（注：（明）叶絅斋：《福惠全书·自序》。），以为自己施政的参考。朱元璋曾规定：“自布政司至于府、州、县官吏，若非朝廷号令，私下巧立名色，害民取财，许境内诸耆宿人等，遍布乡村市井连名赴京状奏，备陈有司不才，明指实迹，以凭议罪，更贤育民。及所在布政司、府州、县官吏，有能清廉直干，抚吾民有方，使各得遂其生者，许境内诸耆宿老人，遍布乡村市井士君子人等，连名赴京状奏，使朕知贤”（注：《大诰·民陈有司贤否第三十六》。）。这本是上可促使官廉，下可有益民众的“好事”。在专制政体下，要完善这种自下而上的监督非但不可能，而且还会成为弊政。在朱元璋颁布的《大诰三编》中就已经出现耆宿不贤、县官求免于民、有司逼民奏保等弊，更何况“比年所用，多非其人，或出自隶仆，规避差科，县官不究年德如何，辄令充应，使得凭籍官府，妄张威福，肆虐闾阎。或遇上司官按临，巧进谗言，变乱黑白，挟制官吏”（注：《日知录集释》卷八《乡亭之职》。）。他们与州县官也是对立的矛盾统一体，与州县官的施政密切相关。
    百姓人等，也就是所辖的部民。民有四种，士、农、工、商。这里的“百姓人等”，是指在国家法令规定上没有特权，既受政府控制，又受特权阶层欺压的一般地主、商人、自耕农、手工业者、佃农、佣工、僧侣、贩夫、巫医、乞丐等，而将倡、优、隶、卒、奴仆等“贱民”除外（注：《古今小说》卷二七《金玉奴棒打薄情郎》。）。他们是政府赋役的主要承担者，但成份最为复杂。有的可以通过科举或捐纳而取得职官和功名，步入特权等级；也有贫无立锥之地，沿街乞讨的。他们对官府和特权阶层，既畏惧又痛恨，既艳羡又嫉妒。站在州县官的角度，若将这些百姓人等摧剥太峻，有可能造成官逼民反，毁掉自己的前程。更何况上峰往往避开州县官而“窝访”（注：参见和田正广：《明末窝访の出现过程》载《东洋学报》12卷，1980年。），以致“生杀与夺之权，不在朝廷，不在按院，而在无赖奸民之手矣！”（注：（明）杨东明：《山居功课》卷六。）载舟覆舟道理寓于其中。正是：上立限而催逼紧急，下难完而惊骇逃避，这也是州县官驭民之苦衷和施政之难点所在。
    来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍：明代官僚在为官处事方面有许多心得，散见于各种笔记中，其中不乏高见。如“正以处心，廉以律己，忠以事君，恭以事长，信以接物，宽以待下，敬以处事。此居官之七要也”（注：（明）薛瑄：《薛文清公从政录》。）。“为民牧者，以子弟视其民，则民未有不以父母视之者也。以生徒视其民，则民未有不以师长视之者也。以鱼肉视其民，则民未有不以虎狼视之者也。”（注：（明）薛应旗：《方山纪述》卷三。）“前辈教人居官，廉不言贫，勤不言劳，爱民不言惠，锄强不言威，事上致敬不言屈己，礼贤下士不言忘势，此其所以于官箴无忝。”（注：（明）敖英：《东谷赘言》，卷下。）诸如此类，不胜枚举。这些官箴要求州县官放弃自己性格，克制自己的欲望，恪守封建礼法，但也不免陷入自我矛盾之中，更何况社会风气败坏，往往是颠倒黑白，“邪者贪者之用术愈精，以欺吾之耳目；而正者清者之行已或疏，反至于遭吾之诟议”（注：（明）袁中道：《珂雪斋集》卷二○。）。在这种社会里，刚者“掣于上下，不得行其志”；循良者“有活民之心而民终不能活”（注：（明）李介立：《天香阁随笔》卷一。）。复杂的心理在复杂的社会中的表现更加多棱多彩。
    由上可见，州县官在施政方面存在许多阻力和障碍，处在这承上启下的位置，在“不由以擢，则由以败”（注：（明）王琦：《寓圃杂记》卷三《记守令》。）的宦途上，布满了荆棘，而且到处是陷井。当时流传谚语云：“破家县令，灭门刺史”（注：（明）敖英：《东谷赘言》，卷上。），可见在这个职位上的风险之大，真乃是为是官者，“于愚夫愚妇，皆当敬以临之，不可忽也”（注：（明）薛瑄：《薛文清公从政录》。）。
    四
    明代的考课按贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨等“八法”评定等差，然后分称职、平常、不称三等以定黜陟。贫、酷削职为民，浮躁、不及降调，老、病致仕，罢软、不谨冠带闲住（注：《明史》卷七一。），按考课的内涵，是对在职官吏的官箴政绩和功过的评定，与官吏的施政行为息息相关，前所讲“八法”是针对官员的过错和失误而制定的处置，而对官员循良和功德没有涉及。应该说奖惩是相对的，有处置的“八法”，就应有相对的“八赏”，这种奖赏虽然不如“八法”那样具体，但从各种奖赏事例来看，多为“八法”的反面，如有贪婪就有廉洁，有酷暴就有循良等，这些也是与官吏施政行为息息相关，奖惩在专制政体下，虽很难说是公正，但它基本上反映出当时的政治状况，同时也反映出当时的社会风尚和各种人的心理，本来施政行为是一种由政治和人综合而成的现实表现，不同的人在处理相同的事务，所产生的效果也不同。
    按当时对州县官考最的评价标准，贤能的州县官应具有奉公守法，不避权贵，呵护子民，清廉自持，善理繁剧，明于公断，招抚垦殖，捕盗招亡，设学施教，歼寇全城，息讼止争等要素（注：参见吴智和：《明代的县令》六《贤能知县具备要件》，载《明史研究专刊》第七期。）。而被举劾的州县官则以“八法”为标准，应具有贪酷显著，残暴有害，罢软无为，才庸琐碎，柔佞贪鄙，衰病相侵，蠹政殃民，科扰太烦，怯弱无能，弃城出逃，坐视民殃，滥受民词，课士无方等恶迹（注：参见德山毛利家藏《三巡奏议》中举劾有司官员之弹劾用语。）。这些都应与州县官的施政行为联系在一起，而实际上往往与他们的施政行为相脱节。例如，成化时，建平知县邵蕃，为官“务求安辑之道，乃清以律己，公以御物，有利罔不与，有害罔不除，众瘼悉蠲，群情大洽，六年而政绩显著，荐交上，皆曰江南治行第一。”以此行取为监察御史，开出仕宦坦途（注：《国朝献征录》卷九四。），而凤翔知县王命，“视民如子，稍有痛痒，即思为爬搔之，抚摩之；视官事如家事，靡利弗与，靡害弗除；薄于为身而劳于为民，苦于厚下而俭于奉上，盖三载如一日，关西以语循良者，必君为高第。”政绩与邵蕃不相上下，可三年课绩，非但没升其官，反而得到降级处分，恼气之下，竟病卒于任（注：《国朝献征录》卷九四。）。由此可见，这些标准和要素都是人为的，所谓“有治人，无治法，为政者当求其本”（注：（明）叶权：《贤博篇》，中华书局1987年版，第35页。），这个“本”就在于人治。