进而，似可推知，循吏祠堂有不同等级和规格。一种是朝廷明文颁诏的“国家级”循吏祠堂，一种是地方政府自建的循吏祠堂(32)，这二者性质上都属于官方祭祀。此外，可能还有一种百姓自发建造的民间性的循吏祠堂。当然，也不能完全排除某些循吏祠堂表面上是百姓出资建造，但实际上却是来自官府的倡议，或受到官府的支持。因为这很有可能成为地方官员政绩的一部分，所谓“教化有方”。这样，借用前任官员的德政来为自己脸上贴金，就顺理成章地成为许多官员的市侩选择。
    但不管哪一种性质的循吏祠堂，一旦建造起来，就会成为当地的官方文物和政治场所。对民众来说，它是一个合法的政治诉求空间；对官府来说，它是一笔难得的政治资源。因为凡有著名循吏的地方，往往都会得到朝廷重点关注。这样，能到著名循吏任过职的地方为官，肯定有利于仕途晋升。所以，地方官上任之际，一般都要先到当地的循吏祠礼拜和祭祀。一旦成为定式和传统，循吏祠堂在本地民众心中就会成为代代相传的历史记忆，同时，循吏祠堂在本地民众生活中也会成为纪念碑性的政治场所。这样，循吏祠堂就同时拥有了两个特征，符号性和开放性。于是，一种合法的和公开的政治场域就被建构起来。官方和民众在此场域使用着相同的符号，叙述着相同的记忆，并由此表达着相同的政治意愿和道德情感。这样，在对本地官民的心理和精神共同体的塑造和维系上，循吏祠堂便发挥着某种政治标志的独特功能。
    3.所谓良吏
    皇权官僚制的汉廷，其政治问题主要有二，一是决策体制，一是吏治素养。武帝创设的内外朝格局贯穿了整个新帝国时代。宣帝即位，面临着“中书宦官用事”(33)这套行之有效的中央决策体制，无需多改。但地方行政体制却麻烦连连，弊端丛生。从另一角度看，后战国时代和新帝国时代的官僚生态确实大不一样了。孝文时，长吏“安官乐职”，无“苟且之意”。其后渐变，“二千石益轻贱，吏民慢易之。或持其微过，增加成罪，言于刺史、司隶，或至上书章下；众庶知其易危，小失意则有离畔之心”(34)。这表明地方官人人自危，处于极度恐慌的状态，严重缺乏心理安全感。而这种官场生态又反过来深度损害了官员的政治信念，使其普遍抱有一种得过且过、不求有功但求无过的昏庸心态。于是乎，毫无道德底线的胡作非为、滥用职权、草菅人命的官僚行径在官场不胫而走，比比皆是。昭宣之际，汉廷吏治作为一个亟待解决的棘手问题，愈发突出。
    宣帝“始亲万机”，丞相魏相就提出警告：“今郡国守相多不实选，风俗尤薄，水旱不时。案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人，臣愚以为此非小变也。”(35)这个比例相当令人震惊。当时整个汉帝国也就一百多个郡，另外还有数十个王国。而魏相这里提供的郡国守相家人犯有命案的数据竟然多达二百多人，近乎每人家里都有命案在身。这虽然不等于郡国守相本人直接犯罪，但也足以表明他们的家庭状况极度糟糕。这也可以从侧面反映出新帝国时代地方政治的混乱和地方吏治水平的低劣。
    宣帝承认，“今吏修身奉法，未有能称朕意”(36)。所以，宣帝的主要工作就是改革和加强地方行政体制。“及拜刺史守相，辄亲见问，观其所繇，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然。”在这个背景下，宣帝对地方官员的素质、能力和道德提出了空前高调的要求(37)。所谓“良二千石”就成为宣帝全面提升地方行政管控能力的关键环节。“是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉。”(38)在这里，“良吏”和“良二千石”同义。但实际上，良吏的范围更宽泛一些。因为良吏就是“良民吏”或“良人吏”，即“善治百姓者”(39)。所以，良吏又近似“文吏”。所谓“能使生者不怨，死者不恨，则可谓文吏”(40)。同时，宣帝“躬亲政事，任用能吏”(41)，也是指的良吏(42)。许多时候，良吏和能吏就是一回事。能吏的字面含义就是“为吏亦有能名”(43)。在这个意义上，良吏或能吏作为对地方官员素质的整体性要求，自然还应包括郡府的属吏和县令(44)。
    在某种意义上，正是因为宣帝下力气加强和完善了地方行政体制，新帝国时代才能继续保持数十年的政局稳定。就此而言，新帝国时代大体可以分为前后两个阶段，前一个阶段以改革中央决策体制为中心，由武帝规划方略；后一个阶段以改革地方行政体制为中心，由宣帝制订方案。围绕这两个中心任务，整个帝国都出现了对酷吏、循吏和良吏的大量需求。
    虽然武帝曾有“二千石官长纪纲人伦”(45)的要求，但毫无疑问，是宣帝第一次对地方大员提出了明确要求。“相守二千石诚能正躬劳力，宣明教化，以亲万姓，则六合之内和亲，庶几虖无忧矣。”(46)同时，宣帝对“良二千石”的标准也作了说明。“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。”所谓“讼理，言所讼见理而无冤滞。”(47)反之就是废礼殃民之苛政。对此，宣帝明确指出：“今郡国二千石或擅为苛禁，禁民嫁娶不得具酒食相贺召。由是废乡党之礼，令民亡所乐，非所以导民也。”(48)
    某种意义上，宣帝所谓的“良二千石”差不多就是他认定的“霸王道杂之”的具体化和人格化。“霸王道杂之”的关键在于如何“杂之”。“今吏或以不禁奸邪为宽大，纵释有罪为不苛，或以酷恶为贤，皆失其中。”(49)可见所谓“杂之”即是在“霸王道”之间寻求中道的做法。这就是说，中道只能是一种霸王道之外的新道。今人多把“杂之”解读为将“霸王道”“杂合”成一个新品种，于是就有了所谓的“亦儒亦吏”的儒生文吏二合一(50)。其实，更确当的解释应该是把“杂之”解释为从“霸王道”中“杂出”一个新品种。前者合二为一，后者二分为三。因为据常理看，有杂合者，就有不杂不合者。事实上，“亦儒亦吏”的前提就是儒吏并存。这样，虽然从循吏和酷吏身上“杂出”一个良吏，但原有的酷吏和循吏并不因此销声匿迹。如此一来，吏治三分便成官场常态。原本泾渭分明的酷吏和循吏之对立，因良吏的出现有了融合重叠之可能。如果说酷吏和循吏之别在于质，那么良吏与二者之别则在于量与度(51)。这就意味着，“杂之”“霸王道”的良吏必然兼备酷吏和循吏身上的某些特点。“若赵广汉、韩延寿、尹翁归、严延年、张敞之属，皆称其位，然任刑罚，或抵罪诛。”(52)就这些人而言，所谓“亦儒亦吏”恰恰表明他们属于非儒非吏的第三种吏(53)。
    二 酷吏之治
    1.酷吏性格
    酷吏作为皇权政治中的一个特殊群体以及官僚政治中的一个另类人群，有着相当鲜明的政治性格。所谓政治性格是由人性恶和专制权力扭曲结合而成。其中既有极端型的，比如：“蜀守冯当暴挫，广汉李贞擅磔人，东郡弥仆锯项，天水骆璧推咸，河东褚广妄杀，京兆无忌、冯翊殷周蝮鸷，水衡阎奉朴击卖请。”(54)也有复杂型的，比如，郅都“勇有气，公廉，不发私书，问遗无所受，请寄无所听”(55)；宁成“好气，为少吏，必陵其长吏；为人上，操下急如束湿。猾贼任威”(56)；义纵“治敢往，少温籍”，也就是“敢行暴害之政”(57)；咸宣办案“微文深诋杀者甚众，称为敢决疑”，“痛以重法绳之”(58)；赵禹“为人廉裾，为吏以来，舍无食客。公卿相造请，禹终不行报谢，务在绝知友宾客之请，孤立行一意而已”(59)；杨仆“以敢击行”，也就是“果敢搏击而行其治”(60)；赵广汉“为人强力，天性精于吏职”(61)；严延年“其治务在摧折豪强，扶助贫弱”，“自矜伐其能，终不衰止”(62)；张汤“务在深文”(63)，“常在文深小苛”(64)；杜周“少言重迟，而内深次骨”，即所谓“用法深刻至骨”(65)；周阳由“暴酷骄恣”(66)；尹齐“斩伐不避贵势”(67)；王温舒“为人少文，居它惛惛不辩，至于中尉则心开”。意思是，“为余官则心意蒙蔽，职事不举”(68)。在他看来，做啥都不如做官，做官必须做法官。草菅人命的嗜血性格可谓深入骨髓。不难发现，酷吏无论个人秉性还是政治性格，都有些很明显的共性。比如，“廉平”、“文深”、“贼深”、“酷急”、“严峻”等。此外，任事，少文，犯上，揽权，自负，傲慢，偏执等，也是酷吏性格的一部分。