二
    都铎王朝（1485-1603年）统治伊始，流民问题即引起统治者的关注。从1495年到1628年，政府颁布的有关法令多达53个。从立法的内容看，始终是亦张亦弛，亦紧亦松，刑罚和救济兼顾。马克思在《资本论》中指出：“15世纪末叶和整个16世纪西欧各国都制定了惩治浪人的血腥的法律。今日工人阶级的祖宗，当初因迫不得已变为浪人和需要救济的贫民，而蒙受惩罚。”（注：马克思：《资本论》，人民出版社，1963年，810页。）17世纪以后，无论救济方式、救济手段、救济范围等，均较前期有所发展。都铎王朝统治初期即颁布了有关流民的法令（1495年）。从内容来看，法令以惩罚为主。1503-1504年颁布的法令在对流民处罚的量刑上比1495年明显有所减轻，而对不称职执法者的处罚加重。例如：被捕流民的关押时间为一天一夜（1495年为三天三夜）；如果在同一座城市再次被捕，将被关押三天三夜（1495年关押六天六夜）。对玩忽职守的官员罚款由1495年的20便士，改为3先令3便士（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,London,1887,pp.67-69.）。法令变化的主要原因是，都铎王朝统治初期，由于长期战乱刚刚结束，人们开始休养生息；封建家臣团被解散，贵族的势力被削弱，国王地位得到加强，国家政局相对稳定。流民作为社会问题，这时刚刚显露，所以政府基本延用此前有关惩治流民的法令，量刑上相对缓和。另外，这可能与亨利七世（1485-1509年）本人的性格也有一定的关系。
    亨利八世（1509-1547年）统治期间，关于流民的法令主要有两个：1531年和1536年法令。1531年法令在前言中即指出，“长期以来全国流民人数与日剧增，危及臣民安全。尽管先王制定了许多有效的法令、法规，流民和乞丐人数仍不见减少，反而日渐增多。”（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,p.73.）因此该法令比此前的法令在措施上又增加了新的内容。如：实施乞食许可证制度，规定乞食范围，违者关押二天二夜；对无证乞食者或实施当众处罚以示警戒，或关押三天三夜等。在对流民处罚的量刑上较1503年明显加重。其目的是想通过镇压性的手段来限制流民的数量，减轻流民问题给社会带来的压力。但1531年法令并未实现其目的。1536年，根据前一个法令5年来的执行情况，亨利八世主持起草并颁布了另一个关于流民的法令。该法令在前言中明确指出前一个法令“未规定健康及无劳动能力者抵达百户区后该怎么做，亦未规定居民应该怎样救济和安排健康人工作”。现规定市郡当局要“慈善地接待”乞丐，用“自愿捐献和慈善救济金救济他们，以防其被迫乞食和流浪。”官员要强迫“邪恶的”乞丐劳动，使他们自食其力。法令还规定：有许可证的乞丐以每天10英里的速度返回家园可得到救济；服役期满的仆人有证明的可以在一个月内不受法律的限制。此外，要为所有没有工作和财产的人安排工作或施以救济；强制5-14岁的流浪儿童做学徒。此时救济金的来源仍以募集和自愿捐赠为主。救济金集中管理，统一分发。原则上每个教区负责本区的贫民，必要时富裕的教区要帮助贫困的教区。为了避免滥施舍助长好逸恶劳的思想，政府禁止随意施舍。该法令第一次对本教区贫民的救济作出规定，开始采取一些非惩罚性的积极措施。国家开始承担组织救济和募集资金的责任，这不仅意味着政府行为和措施的改变，也标志着近代意义的政府职能逐渐形成。
    爱德华六世（1547-1553年）即位后马上通过了一项新的更严厉的法令，规定所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉。如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个"V"记号。如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个"S"记号。再次逃跑将被判处死刑。该法令在量刑上较此前的法令严厉，原因之一是此时流民问题更为严重，由此而引发的不安定和社会动乱使政府紧张。大批破产流浪的农民毫无出路，他们愿意同任何反抗统治阶级的力量联合起来随时准备起义。1547年的重典并没有使反抗减弱。压迫越深反抗越烈。1549年爆发大规模农民起义，证明严刑峻法并不能解决流民问题（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，三联书店，1956年，40页。）。这个被认为是最残酷的法令难以实施，两年后被废除，恢复了亨利八世1531年关于对健康乞丐施以鞭刑的法令，并一直执行到1572年。
    救济贫民和减少流民一方面是思想观念问题，另一方面则是资金的问题。为了更好地解决日益严重的流民问题，1551-1552年通过的法令提出了如何募集济贫资金的问题。政府把工作的重点转移到加强行政管理，加强资金募集的力度上。但是，行政规定是一回事，执行起来却是另一回事。玛丽统治时期（1553-1558年）又恢复了许可证制度，其他内容和以往法令基本一致（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,Frank Cass Co.Ltd.1965,p.57.）。伊丽莎白统治（1558-1603年）初期，对募集济贫资金做了进一步规定。1562年法令规定：人们自愿交纳济贫税，经多次劝说无效后将采取强制手段；交纳的税额仍以自愿为主。从1536年到1569年，各法令在具体规定上有一些区别。例如，在济贫资金的募集上，亨利八世的法令以自愿为主，爱德华六世和玛丽的法令以劝说为主，伊丽莎白统治初期的法令则以强制为主。这说明16世纪中叶以后通过教会和个人努力很难达到限制流民流浪和救济无助贫民的目的，自愿捐献的办法已不足以救济越来越多的贫民。因此，实施强制性征税势在必行。这一时期任命征税员是一项艰巨的任务。不仅任命时间一再改变，对拒绝任职者的罚款也逐年增加，如在爱德华六世1552-1553年的法令中规定罚款是20先令，两年后玛丽女王1555-1556年的法令中罚款数额增加了1倍，在不到10年的时间（伊丽莎白1562年的法令中）又增加到10镑，但仍然有人宁愿挨罚也不愿当征税员。这也从一个侧面反映了该项工作的艰巨性。以上法令基本反映了16世纪中叶以前政府对流民惩罚为主、救济为辅的态度，同时包含济贫的思想原则。这些法令的社会效果可以用莫尔在《乌托邦》中的一段话来概括：“送上绞刑台的人有时达二十名之多。为什么仍然盗窃横行呢？”因为“这样的刑罚超出用法的限度，并且对国家不利。用这种惩罚对付盗窃行为是够残酷的了，但又并不能禁绝盗窃行为。本来，仅仅犯了盗窃不是大不了的罪，不应处以死刑。何况，当一个人走投无路，忍饥挨饿，随你用什么样的重刑，也阻止不了他去盗窃。现在对盗窃犯的用刑是这样的严厉，其实还不如给他们以谋生之道，使其不至于铤而走险，干了一下盗窃，随后就送掉老命。”（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，34页。）