三
    枢密院是16世纪20-30年代逐渐形成的中央政府机构，以国务大臣为首，代表国王与各地、各部门联系，负责上传下达，监督国王的旨意及王国有关法令在全国各地的贯彻执行。都铎王朝统治时期，流民问题已经成为当时英国普遍而又日益严重的社会问题，对统治秩序构成了极大的威胁。政府颁令宣布流浪为非法，企图通过高压手段解决流民问题，消灭流浪现象。因此，处理这类问题成了枢密院行政事务中的一个重点。枢密院主要通过诰令、书信和通知等手段对流民问题进行干预。枢密院干预流民问题的行动可以分为三个阶段。
    第一个阶段：16世纪中叶以前。都铎王室针对流民问题制定的诰令始自1487年，这时的诰令是国王在枢密院的前身国王会议（或称谘议院）的建议下，运用其特权颁布的。亨利八世统治时期，1517、1526、1527、1528、1530年和1531年都发布过有关流民问题的诰令。流民问题与粮价上涨关系密切，枢密院首先采取措施平抑粮价。国王在1527年11月12日颁布了“禁止谷物垄断；反对流浪汉和非法竞技”的诰令（注：P.L.Hughes and J.F.Larkin,Tudor Royal Prclamations,London,Vol.Ⅲ，1969,pp.17,23,127,172-174,177-181,191-193,198-199.）。鉴于粮价上涨也与粮商的奸诈有关，枢密院采取了一些限制性措施。如禁止用不公正的手段抬高粮价，以免加重粮荒；保障贫民有饭吃，不致于闹事。流民与失业关系亦十分密切，因此，在第一个阶段枢密院为解决失业问题进行了一些尝试。1528年英国的海外贸易出现危机，一些地区大量呢绒工人失业，不满和骚乱随之爆发（注：A.Fletcher,Tudor Rebellions,Longman,1979,pp.15-20,117.）。诺福克公爵被派往萨福克解决问题。他在给国务大臣、红衣主教沃尔塞的信中称：“如果我不辟谣，就会有200-300名妇女请求我给她们的丈夫和孩子找工作。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.48-49.）其他地方也有类似的情况发生。当枢密院听到这些困难时，沃尔塞派人请来了大批商人，劝说他们像往常那样购买呢绒，并进一步威胁说，如果英国商人继续拒绝交易，英国将取消对外国人从事呢绒贸易的限制。这种强硬态度说明新兴的资产阶级此时还受制于封建政府，在贸易保护伞下有利可图。但是商人不可能为保护伞而使自身的利益长期受损。整个都铎时期，枢密院只是针对出现的问题随时采取行动，通过发布命令或以书信的形式给各地下达指示。随着经验不断丰富，逐渐把给贫民提供粮食的措施和济贫法联系在一起（注：P.L.Hughes and J.F.Larkin,Tudor Royal Prclamations,pp.464-468.）。枢密院通过督促地方官恪尽职守，开始参与大地区或全国的济贫管理监督工作。
    第二个阶段：1569-1597年。枢密院在流民问题上的主要行动是搜捕流民、监督粮价和防止粮价波动。枢密院有代表国王负责监督地方治安法官和市镇当局执法工作的职能。《国务文书》保存了19个郡治安法官1569-1571年向枢密院报告法令执行情况的档案资料，其中涉及格罗斯特郡和北安普敦郡的资料较多。各地逮捕流民的情况差别很大。有的地区“没有发现违反秩序的人”，在剑桥郡，有的报告称“无一人流浪”，有的报告称“逮捕447人”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.82,note 4.）。枢密院采取的另一项重要的措施是继续稳定粮价。粮食问题是维护社会稳定的重要前提，因此它始终为政府所关注。英国平均每4年就闹一次饥荒，每当饥荒来临时枢密院都发布命令，干预粮价，解决粮食问题。同时，针对一些地区，尤其是纺织区失业工人的情况，政府设法提供就业机会，使失业者能够再就业，以减少流民的数量。在解决粮食问题和再就业问题的过程中，济贫的管理制度应运而生。
    第三个阶段：16世纪末至17世纪前期。1597-1644年是英国济贫思想基本定型和实施的重要时期，其核心内容是创造就业机会，为失业者提供工作，对无劳动能力者实施救济。首先，继续为一般贫民解决粮食问题。枢密院继续通过书信和命令的形式解决贫民的粮食问题。1622年，枢密院发布过两个诰令，要求绅士返回家乡。因为他们是政府依靠的地方力量，绅士们不仅有钱也有地位，是地方秩序的维护者；同时也希望他们慷慨解囊救助贫民。有人说：“一个乡村绅士在城里就像大海中的一叶扁舟，在农村，就像河中的一条大船。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.146.）1629年和1644年，枢密院不仅在饥荒时干预粮食问题，而且加强了平时的预防措施。具体措施主要有：禁止粮食出口（注：J.F.Larkin ed.,Stuart RoyalProclamations,Vol.Ⅱ，Oxford,1983,pp.230,271.），禁止啤酒出口，尽可能多栽种大麦，有一个时期用许可证规范粮食供应。这些措施和16世纪相比，命令内容制定得更详细，执行得也更有力。通过治安法官的报告我们可以看到，这些措施取得了良好的效果，市场供应得到改善。
    其次，向老人提供救济。主要有：1.建立济贫院，实施院内救济。1550-1650年间许多旧的救济机构仍然存在，新的机构也纷纷建立，这是建立救济院的高峰期。几乎所有城市，不论规模大小，在这期间都建立了救济院，一般由公共机构或一些负责济贫的官吏管理。这些救济院通常收养贫困阶层中的老人和病人，有时也收留有产者中的破落户。当时的救济院是济贫体系的重要组成部分。2.实施院外救济。除了救济院外，还有其他捐赠帮助贫穷老人。如：A.私人直接捐款。捐赠金额一般不大，由公共机构发放。B.教区的日常捐赠。一些城镇和教区在礼拜日、节日、弥撒后有小额捐赠，还常常发面包和衣服，有时还发燃料、木头。这类捐赠很多，是集体性分发。C.发放院外救济金。院外救济的资金通常由教区提供。救济金从一周3便士到2先令不等，一般是1先令（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.212,214.）。另外还为贫民建屋造房，提供遮风避雨之所。有些教区不是每周向贫民发放救济金，而是让他们住在富人家中。有些教区只采用一种方法，有的教区两种方法兼用。教区制度主要是院外救济，有时给老人提供免费住宿。