四
    这一时期英国市镇在解决流民问题上也发挥了重要作用。地方政府一方面贯彻执行中央有关解决流民问题的政策，同时也根据各地的实际情况，制定了一些地方性的法律、法规，管理和控制流民，有些实践经验为中央制定政策、法令提供了依据。由于伦敦流民问题最严重，解决流民问题和济贫行动最积极，其经验和措施最为典型，具有示范作用。
    伦敦的示范作用首先表现在解决粮食问题上。早在1391年理查二世统治时就有关于为贫民提供粮食的规定。到了都铎时代，当伦敦人口越来越多，粮食供需紧张时，市参议会决定以贷款方式向各行业师傅和市民征收1000镑，每个行业根据财产按比例交纳，用这些钱为城市购买粮食，作为公共储备，存放于公共粮仓。一旦粮食短缺，粮价上涨时，将储备粮投放市场，平抑粮价，让低收入的家庭也能买得起。1520年后，粮食一般由行会储备。在伊丽莎白统治时期，由行会储备粮食制度化（注：J.Pound,Poverty and Vagrancy in Tudor England,Longman,1980,p.59.）。为了镇压健康流民，伦敦首先采取了禁止健康流民乞讨；禁止向无许可证的乞丐施舍；要求流民带"V"字徽章；任命专门的机构和官吏负责流民事务；1524年还率先采取搜捕流民的行动。为了救济无劳动能力的流民，市政当局派官员为其募集资金。最初，市政当局不负责征收救济金，只负责鉴别真假残疾，给真残疾人发一个纯白铅制的乞食徽章，对没有徽章者严厉惩处。1533年市政当局要求市参议员每周派人去为贫民征集捐赠物，在教堂门前分发给穷人。伦敦市政府在严厉镇压流民的同时，要求世俗官员积极参与救济行动。为了解决救济所需的资金问题，伦敦率先实行强制征税。起初市民自愿捐赠的数量很少，所得钱款甚至不敷一个慈善院的贫民所用。1547年，市议会决定停止礼拜日募捐，代之以由市民交纳相当于1/15税的一半的救济金用于救济贫民（注：Stow Thomas,ed,London Survey,1876,pp.183-184;E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.27-28.）。据所掌握的资料，这是全英国第一次强制征收济贫税。伦敦市示范作用的突出表现是通过财产评估征收济贫税，此举比国家议会的规定早25年，率先实现了由“募”向“征”的转变。此后也用其他办法征集资金，市政当局的部分收入也用于救济贫民。另外，由市议会许诺捐赠给慈善院的500马克（注：当时的钱币，1马克相当于13先令4便士。），向行会征收。有些大行会自愿捐赠，有些较小的行会则抵制。市政当局便采取行政及司法手段，命行会会长带其应交款项到市参议员法庭去交纳，并接受审判；在这种情况下，小行会只能做出让步。
    伦敦的示范作用也表现在重建慈善救济机构上。解散修道院使恢复和建立济贫机构成为一个迫切需要解决的问题。1536年，伦敦城内有原属修道院的15个慈善院和4个麻疯病院，其中8个被解散，包括最大和最富的、用捐款建立的圣玛丽·斯庇托慈善院，它可为贫民提供180张床。圣托马斯和圣巴多罗缪也均可收容40个病人。1538年，市政当局努力争取保留这些慈善院。市长、参议员和伦敦市民向亨利八世提出申请，要求把这三个机构和塔山上的新修道院保留下来。1544年6月23日，国王对他们的要求做了让步，同意重建圣巴多罗缪慈善院，并许诺每年捐赠500马克，条件是市议会也要捐赠同样数目的款项。伦敦当局同意为圣巴多罗缪提供100张床。1547年，国王用专利证书核准以上条款（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.32-33.）。国王还把布莱德威尔宫也赐给伦敦市政府（布莱德威尔后来成为感化院的代名词），用于救济、雇用、约束和改造健康的乞丐。伦敦的慈善机构在救济贫民方面发挥了重要作用。市政府接管圣巴多罗缪慈善院时，该院非常破败，但到1552年，100张床都得到利用，治愈了800人，172人死亡。一年的费用大约800镑，国王和城市赞助达666镑13先令4便士，不足部分由一些慈善捐赠补足，慈善院官吏负责监督。被治愈的人如果还在城里乞讨，将被关押起来。因此，1552年，市民对圣巴多罗缪慈善院的工作比较满意（注：T.Bowen,Extracts from the Records and Court Books of Bridewell,Appendix,Ⅱ，p.8;E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.36.）。他们说：“建立慈善院的政策取得很大成功，没有一个贫民为面包乞食。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.37-38.）实际情况显然没有报告中所描述得那么好。
    伦敦示范作用的另一个突出表现是建立布莱德威尔感化院，这个感化院后来成为各地感化院之样板。其管理原则是：只要有两名管理者认定，他们就有权将“邪恶懒散的人”送进感化院，有权搜查任何可疑之处，有权惩罚收留他们的地主或佃户。管理员们职责分明，各司其责，或监督生产或负责做饭，每周小结，每月总结，定期开会，每14天一次，把“最坏的”流民送进磨房和烤房。感化院是为失业者而建的。16世纪后期，每年约有2000人进过感化院（注：J.Pound,Poverty andVagrancy in Tudor England,p.59.）。伦敦的示范作用也反映在一改过去教会慈善机构只是随意施舍的传统，更新了救济方式。伦敦解决流民问题从惩治健康流民入手，进而发许可证，允许部分人流浪乞食、申请救济，用来自强制征收的税款向所有贫民提供救济，并建立慈善机构。圣托马斯、圣巴多罗缪和伯利恒慈善院均为存在了几个世纪的慈善院，改进后扩大了救济功能，改变了管理者（由教会管理改为政府管理）。更重要的是对慈善院的管理在市政府的事务中占有重要地位。被送进感化院的流民如果有病，将被送往圣巴多罗缪或圣托马斯治病。在治好病后再施行鞭刑。圣巴多罗缪的小官吏有权禁止乞讨行为。这些规定表明慈善院不仅是慈善机构，也具有行政机构的职能，是一种新的救济体制。感化院是新体制中最具特色的发明。贫民救济组织的出现，是由于大量流民对社会构成了潜在的威胁。感化院就是为解决流民中最难对付的那部分人，给他们训练和改造的机会。随着济贫成为公共责任，培训年轻人的机构越来越普遍，17世纪多数大市镇都建立了慈善院和感化院。16世纪下半叶，中央通过的几乎所有立法，都是依照伦敦和其他大城市，尤其是东部城市的经验制定的。如果中央政府的立法适合地方的特殊情况，市镇会不遗余力地追随，如果必要，它也会毫不犹豫地超过它，有所创新，有所发明。