秦汉时期，官僚制度获得高度发展，一套适合于集权制统治的施政手段逐渐完善，并贯穿于官僚制度的行政运作之中。其中，公文文书是官僚行政管理的一个极重要手段。汉人有“以文书御天下”之语，即是对公文文书所发挥作用的高度概括。公文有广义和狭义之分。广义的公文包括与处理公务有关的一切文书，狭义的公文系指与法律条令有关的文书。本文是以广义的公文概念为出发点，探讨秦汉公文的渊源、内容及其与官僚行政管理的关系。
    一、公文的起源及其作用
    公文的萌芽可追溯到文字产生的初期。殷代甲骨文中的部分内容，如“令”、“告”、“册”等字，已包含着文书的某些特征。《尚书》中有些篇章也含有后世公文的萌芽。商王与诸侯国之间存在着简单的公文往来，如诸侯向商王报告敌情，商王则下达命令令其执行等等。周代实行的是等级分封统治方式，诸侯有高度的自治权。周王除册命分封和设监外，并不干预诸侯国内之事。诸侯对周王除纳贡、朝聘、助战之外，也很少与周王发生其它政务联系。缺乏中央集权决定了周代公文制度不能获得发展。
    战国以降，封建官僚制逐渐形成。官僚制以中央集权和君主专制为基本特征，以郡县制取代分封制，以权力及身而止的官僚替代世卿世禄的贵族。为适应行政管理的需要，大量复杂的公文及其制度随之产生。《商君书·去强》云：“强国知十三数：竟内仓口之数，壮男壮女之数，老弱之数，官士之数，以言说取食者之数，利民之数，马、牛、刍稿之数。”对这些复杂数字的统计与呈报，就构成了公文的重要内容。《禁使》云：“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书以定。”计书即上计文书，是联系中央与地方的重要公文之一。云梦秦简的出土，使我们对战国时秦国复杂的公文制度，公文在当时行政管理中的作用有了更多的认识。如《内史杂》云：“有事请殹（也），必以书，毋口请，毋（羁）请”，即反映文书是官僚行政运作的必要形式。其实不独秦国，战国列国随着官僚制的确立也都建立了相应的公文制度。如已出土的楚简中，就包括了楚地方官员向中央呈报的名籍、案件记录等[1]。三晋和齐皆建立了上计制度以及官吏考绩任免制度，足证相应的公文制度已经确立。
    不过，更为系统化的公文制度形成于秦汉时期。秦汉公文无论在类型、运转程序及制度规定上都为中国古代公文的发展奠定了基础。秦统一后，秦始皇在议定皇帝称号的同时，也议定了皇帝专用文书的名称，即“制”和“诏”。《史记·秦始皇本纪》引《正义》云：“制诏三代无文，秦始有之。”秦始皇的独断专制也表现在公文处理上。史云：“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈，不得休息。贪于权势至如此”。《汉书·刑法志》引服虔注云：“始皇省读文书，日以百二十斤为程。”汉承秦制，萧何入关中，舍弃宫室财物而独取文书，反映了汉初统治者充分认识到公文在国家管理上的重要意义。至西汉中期出现了“文书盈于几阁，典者不能遍睹”的状况[2]。东汉统治者精兵简政的方针之一就是使“文书调役，务从简寡”[3]。
    秦汉各级官僚也形成了以公文行事的行政运作规则。《汉书·贾谊传》云：“大臣特以簿书不报，期会之间，以为大故。”颜师古注：“言公卿大臣特以簿书期会为急，不知正风俗，厉行义也。”《后汉书·刘陶传》云黄巾起义时“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文”，这是指他们不愿以公文的形式向同级通报情况，只是口头相告，怕留下文字证据，被人抓住把柄而丢官。此事也恰恰证明正常的政务往来是以公文行事，并非口头相告。生活于东汉前期的王充云：“汉所以能制九州者，文书之力也。（汉）以文书御天下”[4]，充分概括了公文文书在秦汉官僚帝国所发挥的巨大作用。本世纪以来简牍材料的大量出土，也为王充之语作了强有力的佐证。
    二、公文种类与运行制度
    秦汉公文大体有四种类型，即皇帝御用公文，官僚疏奏、上书，官府行移公文，官府考绩、管理公文。试析如下。
    （一）御用公文
    御用公文即皇帝专用公文。《后汉书·光武帝纪》注引《汉制度》云：“帝之下书有四：一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰诫敕。”蔡邕《独断》云：“汉天子正号曰皇帝，其命令，一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”制、诏、策、戒书为皇帝的专用文书。
    1.制书。制书由命书演变而来。《汉制度》云：“制书者，帝者制度之命也。”秦始皇改“命为制”，可知秦统一前使用的是命书而非制书。云梦秦简《行书律》：“行命书及书署急者，辄行之。”秦统一前所用“命书”应是对周代制度的继承。周王及诸侯对属下官爵车服礼器的赐予常用“命”，如“命书”、“命卿”、“命服”等等[1]。
    制书常见于史籍、汉简、碑传。日本学者大庭脩考证汉代制书下达有三种形式：第一种是皇帝以自己的意志单方面下达的命令；第二种是官僚在被委任的权限内提出的献策得到认可，作为皇帝的命令而公布；第三种是皇帝向一部分官僚指示政策的大纲或自己的意向，委托他们进行详细的立法时使用，它由第一二种形式复合而成[2]。他从法制史的角度考察制书与律令的关系，并对制书下达形式的归纳基本是正确的。需要补充的是：第一，制书的形式在秦代已经形成，汉代制书是在继承秦制的基础上发展变化而来。第二，汉代制书的下达还常受自然灾害、各种变异及符瑞的影响。第三，制书还有两重含义：其一，称制书是皇权的象征，非皇帝而称制是一种大逆不道的行为。如《汉书·淮南厉王长传》：刘长“不用汉法，出入警跸，称制，自作法令”。《南粤王赵佗传》：赵佗“乃乘黄屋左纛，称制，与中国侔”。制书的下达也并非如《汉制度》、《独断》所云“制诏三公”，实际上制书的下达对象包括三公、皇太子、将军、太守、诸侯王等各类人物。制书的内容也不限于“制度之命”，一般非制度性的告白也常用制书下达。其二，制书还包含着对各种争议、议论的最高裁决之意。《说文》云：“制，裁也。”《汉书·韦贤传》载有当时关于祖庙迭毁之礼的争议，哀帝“制曰：太仆舜、中垒校尉歆议可”。《后汉书·章帝纪》云白虎观会议“帝亲称制临决”。此处的“制”皆为裁决之意。