3.尚书在中央公文运转中的作用。秦汉中央政府公文运转中枢有一个变化过程，这个过程与行政中枢的演化大体是同步的。秦及汉初相当长的一段时期内，丞相、御史府起着公文上呈下发的核心作用，特别是御史大夫更处于转承、起草诏书的关键地位。那时尚书只是“在殿中主发书”[4]，“受公卿章奏”[5]，地位甚低。西汉中后期至东汉，尚书的权势日趋发展，因此在中央公文运转中的作用也显著提高。其表现形式如下：第一，尚书或领尚书事者是向君主转呈文书的关键。《汉书·魏相传》云：“故事，诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏，相复因许伯白去副封，以防壅蔽。”这是指领尚书事者见上书合其意者则奏，不合其意者则不奏。宣帝为振兴皇权设立“封事”制度，使上呈文书径由中书出取，“不关尚书”[6]，但这一制度是暂时的。《王莽传》云：“莽辞，太师孔光等请诏尚书，勿复受公之让奏”，说明尚书仍是公文转承的关键。《独断》云：“群臣有所奏之，尚书令奏之。”《后汉书·明帝纪》永平六年（63年）诏：“自今若有过称虚誉，尚书皆宜抑而不省。”这是东汉尚书转呈章奏之明证。同样，皇帝批复公文也由尚书候取转下。《冯豹传》：“每奏事未报，常俯伏省阁，或从昏至明。”勤劳正直的尚书可以使公文很快上呈下发，而懒惰或心怀叵测的尚书也可使公文积压不报，久不得复。《汉书·王莽传》：“尚书因是为奸寝事，上书待报者连年不得去。”《后汉书·虞诩传》载，宁阳主簿上书“积六七岁不省”。东汉尚书台已成为正式的行政中枢，因此上行公文径将正本送尚书台，副本上三公府，如《隶释》“复华下民租田口算状”碑文，甘谷汉简延熹元年宗正上书等皆如此。《后汉书·李云传》云：“乃露布上书，移副三府。”第二，尚书处理或参与处理、下发公文。西汉尚书已参与处理公文，东汉成为制度。《汉书·梅福传》：“民有上书求见者，辄使诣尚书问其所言。”《后汉书·黄琼传》云尚书令琼“每郡国疑罪，辄务求轻科。……又晓习边事，均量军政，皆得事宜”。《唐六典》云：“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，（尚书）与人主参决，乃下三府。”如果说西汉尚书“希下章”[1]，那么在东汉，尚书已成为转发公文的一级正式机构了。《无极山碑》云：“尚书令下太常，太常耽、丞敏下常山相。”尚书从一个掌管传送文书的小吏，演变为君主和臣民之间公文往来的必经机构，并且可处理、下发公文，这是秦汉中央公文运转制度中的最重要变化。
    （二）州郡公文运转与行政管理
    《汉书·百官公卿表》载，武帝元封五年（前106年）“初置部刺史，掌奉诏条察州”，此为两汉州之滥觞。但刺史初设，既无治所，又仅以“六条问事”，所察对象也仅为郡国二千石长吏，尚不构成一级正常公文运转必经的行政机构。其后刺史权力渐增，不仅有了固定治所，所察也突破六条，职权扩至军、政、民、刑、贡等各方面。刺史由监察官转化为行政官，由中央特派官转化为地方官。因此，州也变成了一级正式的公文转发和下达机构。其主要表现如下：第一，过去中央公文直下郡国，现在要经过州转发。甘谷汉简第22简云：“延熹二年四月庚午朔十二日辛巳，凉州刺史陟使下郡国大守、都尉，承书从事下当用者如诏书，各实核准。”《新简》EPT54:5：“九月乙亥，凉州刺史柳使下部郡大守、属国农都尉，承书从事下当用者……如诏书/从事史贺音。”州有专人主管文书[2]，文书的签发一般由从事、祭酒、令史、书佐等担任。第二，州对所辖部中有设立条款，下达文书之权。《汉书·朱博传》：“（博）使从事明敕告吏民。”《汉书·何武传》：“出记问垦田顷亩，五谷美恶”，“敕”、“记”皆为公文形式之一。《后汉书·百官志》注引《东观书》曰：“可令（刺史）……考课众职，下章所告”。州所辖郡国也要将境内之事汇报给刺史，汉简皆有证[3]。第三，州是地方执行中央公文状况如何的监督者。刺史督察“二千石不奉诏书”本为“六条”内容之一，刺史成为地方官后，此项职责仍予保留。《后汉书·百官志》司隶校尉条云：“其余部郡国从事，郡国各一人。主督促文书，察举非法”，其州条又云州刺史除“无都官从事，其功曹从事为治中从事”外，其余州从事与司隶从事建置和职能相同。
    在秦汉地方公文运转中，郡无疑是一个最重要的环节。中央文书往往由郡直接派人下达，收到公文后，下级机构不仅要立即回文，而且要将执行状况汇报给郡。郡与郡系平级机构，因此别郡不能直接向它郡所辖机关下文，而须由它郡太守、都尉府转发，似为通例。如《新简》
    《合校》10·35A：“地节五年正月丙子朔丁丑，肩水候房以私印行事，敢言之都尉府。府移大守府移敦煌大守书曰，故大司马博云云。”
    郡的意义不仅在于它是一级重要的公文转承机构，更重要的是郡也为发布、处理地方公文的重要机构。云梦秦简《语书》即是秦南郡守腾对所属县道发布的重要公文，这一公文以“以次行”和“以邮行”两种传递方式下达到所属县道。汉代郡在所辖范围内所发公文往往称为“条教”、“记”等，细致而具体地指导属下的行政管理。如《汉书·王尊传》：安定太守王尊“到官，出教告属县曰”；《冯奉世传》：太守冯立“好为条款”；《龚遂传》：勃海太守龚遂“移书敕属县悉罢逐捕盗贼吏”；《后汉书·钟离意传》：“时部县亭长有受人酒礼者，府下记案考之”；《王景传》：庐江太守王景“遂铭石刻誓，令民知常禁。又训令蚕织，为作法制，皆著于乡亭，庐江传其文辞”。凡此种种，说明郡太守所下公文非常繁琐、具体，涉及日常生活各方面。除太守府外，都尉府同样也可下达文书，文献、简牍多有明证。由于公文与郡的行政管理密切相关，善于治郡的太守也非常注重境内邮亭传舍的治理。《汉书·薛宣传》载，薛宣之子薛惠为县令，宣“过其县，桥梁邮亭不修，宣心知惠不能”。《后汉书·卫飒传》载，桂阳太守卫飒在境内“列亭传，置邮驿”。邮亭传舍都是郡内行政管理不可或缺的基本条件。
    郡是地方上行公文处理的重要机构。县道疑狱首先由郡审查，上计文书也汇集至郡，再由郡上报中央，诸多烦杂事务也都要上报至郡，同时郡还要处理和保存本郡大量档案材料[1]。汉简反映兵簿、名籍、财物出入等皆要上报郡。《新简》EPF22:80系城北燧长的一个假条，其文如下：
    （1）建武三年三月丁亥朔已丑，城北燧长党敢言之，乃二月壬午病加两脾，雍种，匈胁丈满，不耐食饮，未能视事，敢言之。
    （2）三月丁亥朔辛卯，城北守候长匡敢言之，谨写移燧长党病书如牒，敢言之。
    （3）今言府请令就医。
    假条第（1）部分系城北燧长党因病请假的自陈；第（2）部分是城北守候长匡将党的病书转呈给甲渠候官；第（3）部分是候官的批示，但根据“今言府请令就医”看，候官的批示并不是最终的，还需要呈报郡批示。郡的行政控制之严密，可由这个公文册书窥见一斑。大家熟知的《侯粟君所责寇恩事》册书是居延县廷处理本县都乡乡民寇恩与甲渠候官粟君的债务纠纷案件，其中EPF22:30简云粟君认为寇恩的爰书与候书不相符而向郡府报告，愿诣乡对证，府批示：“令明处更详验问，治决言”，居延县即根据这一批示再次验问。这些都说明郡处理下级公文非常频繁，也非常细致。