2.诏书。始皇改“令为诏”，则诏书由先秦的令演变而来。《左传》僖公九年：“令不及鲁”；宣公十二年“未能行令”。云梦秦简《语书》：“今法律令已具矣，而吏民莫用。”诏书还有从先秦“告”演变来的痕迹。《史记·秦始皇本纪》集解引蔡邕云：“诏，告也。”《说文》段注引《广韵》：“告上曰告，发下曰诰。”秦汉似不作此区分[3]。汉代诏书下达常有“布告天下”之语，皆有诏告之意。《汉制度》云：诏书者，诏诰也，有三品：其文曰告某官某，如故事，是为诏书。群臣有所奏请，尚书令奏之，下有司曰制，天子答之曰可。若下某官云云，亦曰诏书。群臣有所奏请，无尚书令奏制之字，则答曰已奏，如书本官下所当至，亦曰诏。”制和诏尽管来源形式不同，汉人也力图加以区分，但在实际使用中，制书和诏书并无严格划分。如《汉书·王莽传》云：“诏文始书，反虏大败；制书始下，反虏毕斩。”同一文书，前称“诏”，后称“制”。《霍光传》载废昌邑王时，“皇太后诏曰：可。”此处“诏”亦即“制”。但也不能得出制书和诏书完全相同的结论。细加推敲，制书大多是对各级官府所下公文，而诏书往往有诏告天下之意，故其结尾往往有“布告天下”之语。
    3.策书。《汉制度》云：“策书者，编简也，其制长二尺，短者半之，篆书，起年月日，称皇帝，以命诸侯王三公，以罪免亦赐策，而以隶书，用尺一木两行，唯此为异也。”《独断》与此大体相同。皇帝御用文书名策书，其意有二：第一，以形式而得名。《汉制度》、《独断》皆云：“策者，简也”，“长二尺，短者半之，其次一长一短”。汉代制书、诏书皆书于简，而此处独云其尺寸，是强调其不同之处。《史记·三王世家》载褚先生论武帝封三王之策书云：“至其次序分绝，文字之上下，简之参差长短，皆有意。”这证明《汉制度》、《独断》所云策书用简长短不一之语不误，而与诏书“尺一”之简相异。第二，策书的出现与周代册命制度的影响有关。策通册。《说文》云：“册，符命也。诸侯进受于王也。象其札一长一短，中有二编之形。”《周礼·内史》：“则策命之司农”，郑注：“策，谓以简策书王命。”周天子分封诸侯及任命官职爵位，诸侯之分封卿大夫，卿大夫封臣宰，皆有册命之文。《三王世家》所载武帝封齐王、燕王、广陵王的策书，显然是不同于制诏的另一种御用文书，从形式上与周制是一致的。汉代策书用于官吏任命，也含有周代封官授职均需册命之遗意。《汉书·萧望之传》：“上以（萧）育耆旧名臣，乃以三公使车载育入殿中受策”，策拜为南郡太守。《后汉书·章帝八王传》：“皆置令丞，使司徒持节之河间奉策书、墨绶，祀于太牢。”汉代策书显然由周代册命转化而来，但并不等于周代的册命，而且使用范围亦比周代有所扩展，如策免、策问等。薛英群考证居延汉简中不见有策书[1]，当是策书使用具有一定范围，如策封主要是诸侯王，策拜、策免也均有一定官秩限制。
    4.敕书。据《汉制度》和《独断》，皇帝专用文书还有敕书。《说文》云：“敕，戒也。”《释名·释书契》：“书所敕命于上，付使传行之也。”《独断》云：“戒书，戒敕刺史、太守及三边营官。被敕文曰，有诏敕某官，是为戒敕也，世皆名此为策书，失之远矣。”敕书出现约在西汉中后期。《汉书·成帝纪》云鸿嘉四年（前17年）：“数敕有司，务行宽大。”《汉书·萧望之传》：“敕令召望之手付。”《后汉书·邓禹传》：“帝以关中未定，而禹久不进兵，下敕曰”云云。《居延汉简释文合校》（下简称《合校》）130·14：“所敕莫虏，因奏八书。”敕书含有训戒、告诫之意，不同于策书是明显的，但敕书自身的格式及其与制、诏的区别还有待于进一步研究，根据《独断》，至少在后汉晚期，人们对敕书的认识就已经模糊了。
    除上述公文外，皇帝御用公文还有玺书和征书。《汉书·张汤传》：“玺书劳问不绝”。《杜周传》：“上以玺书让延年”。《武五子传》：“赐诸侯王玺书”。玺书是否与制、诏、策、敕在形式上有别还不十分清楚。《后汉书·杜诗传》云：“间者发兵，但用玺书，或以诏令，如有奸人诈伪，无由知觉”，似乎玺书与诏书有别。玺书的得名是因以玺印封之而得名。《汉官仪》云天子有六玺，各玺有不同用处，但有玺印者皆可称为玺书。玺书的使用也确有独特意味，如张汤、杜周等人所获玺书，即含有皇帝与臣下个人关系的意味。又《武五子传》：宣帝“遣使者赐山阳太守张敞玺书曰：制诏山阳太守，……毋下所赐书”，颜师古注：“密令警察，不欲宣露也”，可知此类玺书还有秘而不宣的含义。《后汉书·鲍昱传》引《汉官仪》：“制书皆玺封，尚书令重封”。也许狭义的玺书并不加此重封，仅以玺封而由使者“乘驰传”而发送。征书亦系御用公文之一，这是从公文内容上来划分的。《郎顗传》云安帝以博士征郎宗，宗“闻征书到，……遁去”。《苏不韦传》：“汉法，免罢守令，自非诏征，不得妄到京师。”征书也间或用于丞相御史，如《汉书·严延年传》：“丞相御史府征书同日到，延年以御史书先至，诣御史府。”但秦汉一般通则是皇帝用征，公府用辟[1]。御用文书皆为下行文书。
    皇帝御用文书是帝国行政管理最重要的公文文书，它既是整个官僚制度宏观运行方向的理论指导，也是整个官僚制度具体行政运作的行为规范。因此，御用文书具有法律效应。秦汉律令科品的设置，均以诏书的形式下发。皇帝的制诏，如果末尾署有“具为令”、“著于令”、“定著令”等语，也就意味着被相应地编入有关法律文书中去。随着御用文书的不断发布，律令内容也就不断增多，以至于产生“文书盈于几阁，典者不能遍睹”的状况。
    （二）官僚奏疏、上书
    官僚奏疏、上书是上行文书。蔡邕《独断》对汉代官僚奏疏的形式有详细介绍，大体有章、奏、表、驳议几种。《史记·三王世家》、《汉书·霍光传》、《合校》387·12、562·17、《隶释》卷一《孔庙置守庙百石卒史碑》、《史记·淮南衡山王列传》、《史记·秦始皇本纪》、《说文》卷十五附许慎之子许冲的上疏等，为我们提供了这几种公文形式的实例。
    （三）官府行移公文
    秦汉各级政府还有大量行移公文，是地方与中央，地方与地方政务联系、行政管理的必要手段。秦汉官府行移公文从形式和内容上大体可以分为檄书、牒书、府书、记、爱书、变事书、奔命书、报书、举书、劾状等。兹考述如下：
    檄书。檄作为一种公文形式产生并形成于战国、秦代，但广泛运用于汉代。《说文》云：“檄，二尺书，从木敫声。”《释名》云：“檄，激也，下官所以激迎其上之书文也。”檄书有多种形式，如合檄、板檄、觚檄等。其有急事，檄上可插羽毛，称为羽檄。《汉书·高帝纪》：“吾以羽檄征天下兵。”颜师古注：“檄者……其有急事，则加以鸟羽插之，示速疾也。”羽檄亦称羽书，《后汉书·刘陶传》：“每闻羽书告急之声，心灼内热，四体惊竦。”檄的运用极广泛，可作制诏下达，如司马相如的《告巴蜀檄》，实则相当于武帝的诏书。公府九卿也可用檄发文，《汉书·申屠嘉传》：“嘉为檄召（邓）通诣丞相府。”《后汉书·袁安传》：“（执金吾窦）景又擅使乘驿施檄缘边诸郡，发突骑及善骑射有才力者。”至于州郡府县用檄，史籍多见，兹不再列。《文心雕龙·檄移》云檄“书以尺二，明白之文，或称露布者，着露板不封，布诸视听也”。檄确有“露板不封”的特征，但作为一种广泛使用的公文，不可能也不必要皆“露板不封，布诸视听”，如合檄显然是得檄者才可开封阅视[1]。
    檄一般用于兵事，但绝不仅限于此，还可用于许多外交事务、行政事务等[2]。檄也不仅如《释名》所云仅为下行文书，也可作上行文书或平行文书。如《后汉书·孝女叔先雄传》：叔泥和“永建初为县功曹，县长遣泥和拜檄谒巴郡太宁。”《曹全碑》：“三郡告急，羽檄仍至。”此皆上行文书。《后汉书·廉范传》：“故事，虏入过五千人，移书傍郡，吏欲传檄求救，范不听”。此檄为平行文书。