（三）县、乡的公文运转与处理
    县是中央、州、郡公文的执行机构，凡与县政有关的诏书照例要发到县一级。但县里大量的公文往来还主要是与郡之间，这是由于郡在地方行政中的特殊地位决定的，如县令长要受郡太守的监督，郡要接受县的上计文簿、疑狱奏谳，县丞尉要“岁诣郡课校其功”，以及郡奖县功、郡惩县过等[1]。因此郡县之间公文往来密切，此为文献、简牍所证明。汉人云“州郡记，如霹雳；得诏书，但挂壁”，是有实际依据的。州郡公文，特别是郡级公文是县不敢忽视的。《汉书·朱博传》云姑幕县有贼久捕不得，“博口占檄文曰：‘府告姑幕令丞，言贼发不得，有书。檄到，令丞就职，游徼王卿力有余，如律令！’王卿得敕惶怖，亲属失色，昼夜驰鹜，十余日间捕得五人。博复移书曰：‘王卿忧公甚效！檄到，斋伐阅诣府。部掾以下亦可用，渐尽其余矣。’”这是郡太守运用公文直接干预县政，而县令长丞吏必须严格执行。汉简反映郡所下公文，县（或相当于县的候官）不仅要在收到时即刻回禀，而且要在严格规定的时间内处理完毕[2]。县除了执行上级公文指令外，也要在所辖境内发布公文实施行政管理。《汉书·尹翁归传》：“县县各有记籍”；《后汉书·虞诩传》：朝歌长虞诩“设立三科以募求壮士”；《贾彪传》：贾彪“补新息长，小民贫困，多不养子。彪严为其制，与杀人同罪”；《童恢传》：“耕织种收，皆有条章”。这些“记”、“科”、“制”、“条章”皆为县令长根据本县具体情况发布的公文。当然，县还要处理在本县范围内的大量法律文书，处理其下属机构乡的上行公文。所以县内公文十分庞杂，以至于有的县令长不胜其烦，如《后汉书·刘梁传》载新城长语：“吾邑小宰，犹有社稷，苟赴期会，理文墨，岂本志乎！”
    乡也是公文运转的重要一环，无论中央、州、郡、县的公文，有的需要乡执行，有的需要乡公布到全体居民，凡此种种乡啬夫都要具体办理。如《合校》139.13,16.4等简都是要求将公文“明白大扁书乡市里门亭显见处”，“令民尽知之”。乡里发生案件，乡啬夫要进行验问并写成法律爰书[3]。乡里居民外出者，首先要去乡政府开具证明，证明无官狱征事，然后才能去县里办通行手续，《合校》15·19、505·37A都是具体例证。乡还要负责治安、收赋征役等事，自然还要有名籍账簿等公文管理。
    四、结 语
    公文在秦汉帝国行政管理上发挥了巨大作用，帝国庞杂的行政事务又有力地促进着公文制度的发展与完善。二者的相辅相成，终于使公文制度日臻成熟。这不仅对秦汉官僚制度本身产生了深刻影响，而且奠定了整个古代中国公文制度的基础。
    但是，与其它历史时期相比，秦汉公文运转与权力行使也显示出其时代特点：第一，中央公文运转环节相对简洁。中央公文主要由皇帝与三公直接处理，不必经九卿绕行，而九卿在其职权范围内也可以独立处理公文。特别是皇帝与三公九卿之间的关系还不似后世那样壁垒森严，因此对加快公文运转速度十分有益。在尚书势力发展起来后，中央公文处理也不复杂，尚书协助皇帝处理公文，在某种程度上加快了处理速度，除了外戚宦官的干政影响外，尚书的这一职能大体上是应予肯定的。东汉三公制正式形成后，尚书台成为行政中枢，公文副本上三府，正本上尚书台，由尚书台呈送皇帝或直接处理，由于尚书台位于宫中，与皇帝接近，审批速度显然更快一些。在大多数情况下，公文处理经皇帝、三公、尚书转发具体掌管部门，由“期会”、“廷议”等方式来商讨处理意见，具有一定的科学性、合理性。中央公文的下达也较简洁，一般由御史大夫（或尚书台、大司空）径下丞相（大司徒）、州、郡、县。如元康五年诏书从首都到张掖郡只用了40天，速度还是很快的[1]。第二，地方行政机构有较多的公文处理权。大量的公文运转在郡一级就完成了。一郡事务大多通过一年的上计文簿呈报中央即可。秦汉郡守权力之重，也表现在此。第三，公文格式相对简单。上行文书中给皇帝的章奏除“昧死言”外，客套虚语不多。其它上行文书或平行文书也仅书“敢言之”即可。而下行文书往往径言“告某某”，直截了当。
    秦汉公文制度对官僚制度所产生的影响，主要表现在对官吏文化素质和吏能的双重要求上。如“文无害”，以及汉简中常见的“能书会计治官民颇知律令”之类语句，皆因为处理公文是当官为吏的重要任务之一。没有文化，或仅有文化而对官场公文不熟悉，都不能算作一个合格的官吏。王充《论衡·程材》篇曾对汉代官僚队伍的两大类型儒生和文吏之高下，作了详细评判，云文吏“以刀笔为耒耜，以文书为农业，……五曹自有条品，簿书自有故事，勤力玩弄，成为巧吏”，“文吏所知，不过辨解簿书”。《谢短》篇云：“以儒生修大道，以文吏晓簿书，道胜于事，故谓儒生颇愈文吏也”；“吏居城郭，出乘车马，坐治文书……所能不过案狱考事，移书下记。”《效力》篇云：“治书定簿，佐史之力也，论道议政，贤儒之力也。”王充褒儒生而贬文吏，完全是从儒学至上的立场出发的，是以儒家经典中的理想主义来评判现实，虽然有其合理性的一面，但忽视或轻视吏能不能不说是其缺陷之一。“坐治文书”，“辨解簿书”恰恰是官僚制度所需要的最基本吏能。东汉出现的“儒者寂于空室，文吏哗于朝堂”，正是儒生对吏能轻视的结果。帝国行政离不开公文运转，自然也离不开文吏。
    秦汉公文运转与权力行使同样表现出古代官僚制的通病。如“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，说明当时公文文书烦多庞杂，干扰了正常的行政管理。一些官僚机构用文书来欺上瞒下，《汉书·楚元王传》云：“缘饰文字，巧言丑诋”；《石奋传》：“今流民愈多，计文不改”；以至于宣帝也疾呼：“上计簿，具文而已，务为欺漫，以避其课”[1]。荒怠职事，公文不报并非罕见，《朱买臣传》云：“诣阙上书，书久不报”；《王莽传》；“上书待报者，连年不得去”；《中论·遣交篇》评当时是“文书委于官曹，系囚积于囹圄，而不遑省也”。均说明公文壅滞，效率低下的状况。各级官僚机构中的文牍主义作风也是常事，《汉书·贾谊传》云：“而大臣特以簿书不报，期会之间，以为大故”；《后汉书·袁绍传》：“尚书记期会，会卿充员品而已”，这已使公文往来流于形式而并不解决实际问题。