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四、单一制、联邦制与现代中国的国家基本制度建设 美国著名学者福山指出：“将理论放在历史之后”，“是正确的分析方法。应从事实推论出理论，而不是相反”。(73)从1912年和1949年现代中国两次民族国家构建中制度选择的复杂历史过程，引发我们对相关政治学问题的思考：如单一制本质及其与联邦制的区别、关联何在？现代中国单一制的基本特征或制度属性是什么？中国选择单一制与借鉴联邦制的缘由或必然性何在？单一制和联邦制在现代中国国家建设中有着怎样的地位和价值？如何建设和完善这一国家基本制度？无疑都是我们应予以回答的。 (一)单一制的本质及其与联邦制的区别、关联和现代中国单一制的属性特征 在人类社会生活中，政治生活是最具制度化的。而现代国家的构建，本质要素即在于主权如何进行制度安排。虽然单一制为世界上大多数国家所实行且比联邦制历史悠久的国家结构形式，但现代政治学对单一制的研究似乎比联邦制少得多，事实上，单一制的复杂性并不亚于联邦制。对现代单一制的论述，源于博丹、霍布斯、洛克、卢梭等的主权学说(74)。在当代，奥斯特罗姆就明确揭示了主权和单一制的逻辑关系，指出：“国家的统一仰赖权力的统一。这是适用于单一制治理体制的基本预设。”(75)而权力的统一则仰赖其制度载体的统一或一元化，那么，单一制的本质是什么？无疑是国家权力及其组织体系的一元主义。以色列学者伊拉扎指出：在人类的政治思维即思考政治组织构建时，直到现在为止，一元主义仍是“普遍的政治科学学说，即每一个政治制度如它曾经出现的那样可以说‘天生地’都有中心和边缘地区；只有在中心区域发生的事情才在政治上具有重要意义；联邦主义仅仅是权力下放的一种形式，也许由于联邦制度的各种宪法障碍的特性，使之远没有其他方式有效率”(76)。从一般逻辑上说，政治多元来自社会多元，但如果由此得出多元社会就一定使国家政治组织多元化，那显然过于简单和机械。在人们的思考中，常常是社会的多元性成为国家权力体系及其组织体系一元主义追求的前提，社会结构和政治组织的关系并不只是正向关系演进，有时恰恰体现为相反相承。从国家的构建上说，主权更体现为一种建制性权力，国家的构建如何体现主权的特性即不分割性和最高性，以维护国家的统一性和人民的代表性，这也是大多数国家都以单一制立国的原因所在。正如英国学者赫尔德指出：“在不丹看来，主权是国家特征性的或建制性的权力。”(77)而且，民族国家的构建是以民族主义的建构为起点的。西方尤其是近代欧洲民族国家的生长，经历了绝对主义国家的阶段，即民族主义是王权主义之后的产物。“现代民族主义是建立在专制政体的中央集权论的、等级制的、国家主权论的原则的基础上的”，也“是建立在一个单一的独立存在体的理念基础上的，要求所有的臣民或者公民普遍地忠诚，在其领土范围内拥有完全的权力或者是主权。经典的现代民族国家是建立在这样的原则基础上的，即主权是不可分割的，而且，当然要通过适当的行使，主权必须集中于一个单一的中央”。(78)中国的民族国家诞生于外部列强欺压下的倾覆传统大一统王朝秩序之后，主权统一作为其民族主义的基本价值目标更具迫切性。再者，单一制的本质也契合了作为组织的国家的本质——集权。“作为组织，国家是一个非常复杂的实体，内部存在许多不同的组成部分。由于国家的单一性质，即‘集权的’特点，国家的不同部分紧密结合为一体是很基本的，国家必须通过明确的安排来规定每一个部分的权限、人员和设施……使国家作为一个整体在实现自己的目的方面具有更高的权能。”(79) 如进一步与联邦制比较，就这两个制度本身的区隔来看，除宪法学一般指出的外，似有如下几点值得注意。其一，从主权安排来说，单一制是主权的统一和维系的制度安排；联邦制是主权的让渡或分享的制度安排。换言之，单一制的国家主权在纵向上统一，即国家最高权力不能被地方分割和共享；联邦制的国家主权则在纵向上被组成单位分割(让渡)和共享。如果从主权的内外部二分来说，正如戴季陶在《中华民国与联邦组织》一文中指出：“联邦者，有对外主权全部及对内主权一部之国家也。”(80)其二，从制度结构来说，单一制是一元的制度体系，人民赋予的权力归属于一个权力机构；联邦制是二元或多元的制度体系，人民赋予的权力分归两层权力结构：联邦和州。奥斯特罗姆就此强调：“联邦制标准定义的特性之一是权力由联邦政府和州或省政府共享的政府体制。根据这一定义，核心问题是一个双重的政府结构。”(81)其三，从政治治理来说，单一制只存在国内不同程度的自治，而不存在共治；联邦制则不仅存在相当程度的自治，而且更重要的是存在共治。也正是从这个意义上，瑞士学者弗莱纳将联邦制定义为：“一国国内由宪法保障的联邦成员之间自治与共治的平衡。”(82)其四，从整合模式来说，二者的区别也显现了两种不同的国家政治整合的制度模式。单一制是中心－边缘的制度模式，是中心主义政治制度的一种基本体现；(83)联邦制则是矩阵的制度模式，是非中心主义政治制度的一种基本体现。伊拉扎在《联邦主义探索》一书中比较了国家两种政治整合的制度模式，指出：“矩阵模型中的政治整合与围绕一个共同中心所进行的整合是极为不同的。首先，与边缘部分相对的是，政治整合的措施并非中心的长处，相反它却是构架的长处。因此，不仅是整体，还有其部分都能够同时获得力量，当然，是在相互独立的基础上获得的。更何况，建立在联邦制基础上的政治整合为传统的民族国家的限度之外进行联合提供了可能性。”(84) 现代中国两次民族国家构建单一制选择的复杂过程，也充分显现两种不同国家结构制度的关联。实际上，单一制和联邦制只是一种相对的划分，一个现代国家尤其是大型国家的构建，从某种程度上说，或许常常是两种国家结构形式的要素和精神结合而成，只不过是以一个为主，另一个为辅。单一制和联邦制的区隔也是一种对国家结构形式的二分法，二分只是对事物的一种相对的基本的划分。正如罗斯金等学者认为的那样：“没有任何国家是完全的单一国，也同样没有任何国家完全是联邦制。即使是典型单一国体系，也有某些由地方所展现的创新性措施与控制，而联邦制也会为中央政府维持相当权力，当代的一个有趣趋势是，单一国有逐渐向联邦制靠拢的现象。英国、法国与西班牙，是三个高度中央集权政府转向准联邦制(quasifederalism)的例子。不过，如果认为单一国制度终将会和联邦制相类似，尚属言之过早，因为，这两种制度，都是在数世纪的制度与文化包袱下所产生的。”(85)有西方学者甚至将原来的单一制国家经过地方分权后产生的一种新的既介于又有别于单一制和联邦制国家的国家，称为地方分权制国家(86)。 结合现代中国两次民族国家构建的实际，不难发现，单一制选择的历史过程、制度设计(选择)和实际运行之间存在着某种张力。从最初体现为传统单一制蜕变抑或现代单一制雏形(即形实不符，制度设计实际上主权者非人民，是传统单一制的某种变相复归)，中经国民党在大陆时期制度设计上中央集权单一制和中央与地方均权单一制的纠结，实际在运行上是变形走样的中央集权和地方分治的单一制(过渡形态)，到1949年以后现代单一制的基本定型。对于1949年以后的单一制，有法学学者称为“民主集中单一制”，它作为现代单一制的一种，有别于中央集权单一制和地方自治单一制等(87)。如果从中央与地方关系上直接表述，笔者认为，这种单一制是：地方参与同中央集权相结合的单一制，更准确地说，是以地方参与为基础、以中央集权为主导的单一制。它有两大基本特征或制度属性：一是中央集权，这是最基本的、主导和归宿的方面，地方参与要服从和服务于中央集权，并寓以其中；二是地方参与在这一制度安排中居于基础性的地位，不仅不可或缺和不可动摇，而且中央集权必须建立在它的基础之上(88)。如果说，“独立和依存，竞争和合作构成了”美国“联邦制内中央政府和地方政府关系的特色”(89)，那么，统一与隶属，主导与参与，则构成了现代中国单一制下中央与地方关系的制度属性。 从总体来看，这种单一制凸显了中国的历史传统、现实政治生态和时代印记。它不是单纯的中央集权制，而是吸纳了联邦制某些精神的一种特殊的单一制。它既实行中央集权，又赋予地方参与权和自主权；既坚持全国统一性，又包容地方多样性；既集中统一，又因地制宜，两个方面的兼顾和平衡是这个制度的优点和难点，也是其实际运作状况检验的动态标准。但并不是孙中山的中央和地方均权主义的翻版，它还是以中央集权为主的制度设计。当然，任何制度安排在实际运行中都不见得按制度设计的原封不动、丝毫不差地原样运行，存在着某种程度的变形走样是正常的。中央高度集权和地方主义或地方保护主义就是这种单一制实际运行中出现的两种偏向，尤其是前者往往成为主要的甚至是某种常态。 (责任编辑：admin) |