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从1911年12月的《临时政府组织大纲》到1912年3月的《临时约法》，仅仅三月余，却实现了从带有明显的模仿美国联邦制的制度设计的褪色，到模糊的单一制的重新选择。1912年1月，临时参议院未成立前，仍由各省代表会代理举行会议，决定由景耀月、张一鹏、吕志伊、王有兰、马君武起草《临时约法草案》，并决定以林森等九人负责对草案的审查。1月28日，不足40人的临时参议院正式成立。2月初，当清帝退位之事确定、孙中山即将大总统位让与袁世凯之时，颁布临时约法的迫切性更加显现。从2月6日至3月8日，参议院连续召开关于草案的三次审读会。3月8日，《中华民国临时约法》正式通过；11日，孙中山以临时大总统名义公布。对此，戴季陶评论说：“《约法》之制定，条文多所未备。然而在后进之国，立法之经验既缺乏，而研究讨论之时日，亦甚短促，且明知此《约法》不过施行一年，其详明之规定，须以俟诸制定宪法之时，则其不能十分完美，盖亦无可如何者也。”(19) 从内容看，《临时约法》的制度设计还保留了《临时政府组织大纲》中联邦制的一些痕迹。如第17条规定：“参议院以第十八条所定各地方所选派之参议员组织之。”第18条继而规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏，各选派五人，青海选派一人；其选派方法，由各地方自定之。参议院会议时，每参议员有一表决权。”此外，还规定“临时大总统，副总统由参议院选举之，以总员四分之三以上之出席，得票满投票总数三分之二以上者为当选”。(20)当然，较之前者的联邦制色彩，《临时约法》不能不说是明显减弱了。戴季陶就明确指出：“惟《约法》于中央与地方之关系，毫不明确制定，故中央伸张权力之野心，日以发达。”(21)事实上，《临时约法》颁布之后，“改建联邦的声浪已十分微弱”(22)。 对于从《临时政府组织大纲》到《临时约法》的变化，时人和后世治史者往往将关注点放在改总统制为内阁制上，认为这是“抑制袁世凯野心”的“对人立法”。对此，谷钟秀作了另外解释：“各省联合之始，实有类于美利坚十三州之联合，因其自然之势，宜建为联邦国家，故采美之总统制；自临时政府成立后，感于南北统一之必要，宜建为单一国家，如法兰西之集权政府，故采法之内阁制”，但被认为是“借以掩饰当时‘对人立法’的真相”(23)。今天看来，则不尽然。以当时国人对现代民族国家制度的认知和理解程度，美国＝联邦制＝总统制、法国＝单一制＝内阁制等这样简单的串联和划等号也是很正常的。当时亲历临时约法产生并随后出任临时参议院议长的吴景濂后来对此说得很清楚：“议约法时，关于取美国制度，抑取法国制度，当时争论甚多，有速记录可证。并非为袁氏要做临时大总统，故定此约法，以为牵制。予始终侧身与议，故知之较详。日后攻击约法者，皆袁政府所唆使。”(24)况且，在以北洋派和国民党两种势力为主的政治生态之下构建新国家，统一问题无疑是考虑的重点，而想达到统一，单一制无疑是更为有效的制度选择。 从1913年10月的《天坛宪法草案》到1914年5月的《中华民国约法》，表明国家结构制度的选择已完全转向单一制。《天坛宪法草案》第一条就规定：“中华民国永远为统一民主国。”(25)这表明“该草案为一种单一国宪法，而非联邦宪法”(26)。由袁世凯主导的《中华民国约法》则规定大总统“总揽统治权”等15项大权(27)，成为一种既没有规定其产生方式，又不向任何机关负责、几乎不受任何制约的总统制，“拥有不受限制的权力即意味着拥有主权”(28)。由此，袁世凯实际上实现了一个人对新国家主权的拥有，时人指袁氏“窃国”并不为过，更重要的则是表明在国家结构形式上，在现代单一制外壳之下，复归了变了形的传统的单一制。 (三)单一制的不定型：新国家开初中央与地方关系的运作状况 中华民国建立之初，中央与地方关系由于基本制度的模糊，造成实际运作的混乱，可看做是一种试验和试错阶段。在中央与地方各方面都出现因制度规范不清、权力关系混乱而造成的矛盾和冲突，尤以财政、军政和人事等方面为甚。纵观此时段中央与地方的函电往还，大部分都集中在这些问题上。1912年1月1日中华民国南京临时政府成立当天，临时大总统孙中山发表《宣言书》，将新国家的“政务之方针”概括为五个“统一”，即民族之统一、领土之统一、军政之统一、内治之统一和财政之统一。谈到“内治之统一”时指出：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术。今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜，大纲既挈，条目自举。是曰内治之统一。”(29)这表明，中央的基本态度既明确了其施政的主要目标在“统一”，又承认地方“自治”的现实，谋求中央和地方关系的“调剂”。2月，江苏省议会张謇就此致电南京临时政府，提出：“政府为全国之政府，非一省之政府，所有政府与江苏都督权限亟宜划清，以垂永久。”(30)正如有西方学者对此指出：“革命后的实践经受了自治和中央集权两种相互对抗的观念的检验，这两种观念在前十年间都各自赢得了拥护者。这是一个充满活力的政治实验的时代。伴随着实验的是冲突，因为扩大参政同集中权力的努力相抵触。”(31)这种冲突正是变了形的传统单一制的复归过程。 从1911年11月到1914年5月，在两年半的时间里，中国在从传统国家走向现代民族国家的过程中，经历了作为国家基本制度——国家结构形式——中央与地方关系制度从带有鲜明联邦制色彩的模糊不清的制度初创，中间经联邦制色彩褪色，到后来现代单一制的粗创而实际是传统单一制的某种变相复归过程；从中央与地方关系的实际运作和关系状态中，则体现为蕴含着矛盾和冲突的不稳定、不定型的单一制趋向。 (责任编辑：admin) |