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这样，在采纳各方面意见的基础上，经周恩来9月5日、11日、13日三次修改的《共同纲领(草案)》规定：“第十五条各级政权机关一律实行民主集中制……全国各地方人民政府均服从中央人民政府”；“第五十条中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭”；“第五十一条各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”(54)这些内容清楚地表明，新国家的国家结构形式的设计取消了民族联邦制，事实上改变了单一制和联邦制两种国家结构形式并存的矛盾设计，统一于一种新型的单一制——民主集中单一制。解决新国家内部的民族问题，不再选择在国家结构形式这个国家构建的最高层次也是最基本的制度上，而是在国家结构形式的单一制框架下，通过实行民族区域自治制来实现。因为，民主集中制作为整个国家的根本组织原则，无疑是新国家构建的基调和大原则，如果再以民族联邦制这种国家结构形式来解决新国家内部的民族问题，与民主集中单一制并列和冲突，势必造成新国家难以构建。而且，民族联邦制是学习和接受苏共和苏联的理念和经验，并未结合中国实际加以系统论证和具体的制度设计，而民族区域自治制恰恰是这种论证和设计的结果。进而言之，在单一制的框架下，以民族区域自治制解决新国家内部的民族问题，从整个国家和民族生存发展的大局和长远利益来说，无疑是比民族联邦制更符合中国历史和现实的选择。 这一改变后，1949年9月13日，新政协筹备会常务委员会决议修改《共同纲领(草案)》，交即将召开的新政协大会代表分组讨论，同时修改并基本通过《中央人民政府组织法(草案)》。16日，新政协筹备会常务委员会第六次会议通过《中央人民政府组织法(草案)》和《共同纲领(草案)》。17日，新政协筹备会第二次全体会议基本通过常委会所提出的《中央人民政府组织法(草案)》和《共同纲领(草案)》，并授权常委会提交新政协第一次全体会议。9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕。作为筹备会第三、四小组组长的周恩来、董必武分别向大会作了“中国人民政治协商会议共同纲领起草报告”和“中华人民共和国中央人民政府组织法起草报告”。27日，大会通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》；28日，会议各单位及《共同纲领(草案)》整理委员会分别讨论了《共同纲领(草案)》，并于29日经大会讨论通过。 从已通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》两部新国家的法律文件的相关规定中，能够清楚地看出新国家的单一制性质。《共同纲领》第一条规定“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的，以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，第十五条规定“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作……在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府”，第十六条规定“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”(55)。《中央人民政府组织法》第二条规定“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府”，第四条规定“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”以及第七条关于中央人民政府委员会具体职权的规定，尤其是“任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员”的规定(56)，凸显了中央政府的最高权力及对地方的领导和控制。负责主持中央人民政府组织法起草工作的董必武在谈到草拟经过时说道：中央政府的组织原则是“民主集中制，它具体的表现是人民代表大会制的政府”，行使中央国家权力的中央人民政府委员会“设主席、副主席而不设主席团，也不设常务委员会。苏联采行联邦制，有十六个共和国，每一共和国在中央有一位副主席，所以自然组成了主席团。我们没有这个事实，也就不必仿行此制”(57)。1954年10月第一部中华人民共和国宪法颁布之际，《人民日报》发表社论，再次重申民主集中制原则在中央与地方关系上的体现是“所有的地方国家机关，都必须遵守下级服从上级、地方服从中央的原则”(58)。 (三)单一制特征的初显：中央与地方关系初期的实际运作 从中央与地方关系初期的实际运作来看，也充分显现了单一制的特征。首先，地方行政区域的决定权在中央，地方各级行政区域是由中央直接划分抑或最后决定的；其次，地方各级政权(包括民族区域自治政府)的构建是在中央统一的领导和指导及规范下实现的，民主集中制当然也是地方国家机关的根本组织原则，中央颁布了从大区到县乡政府的《组织通则》；再次，地方各级干部尤其是中高级干部，一般是由中央直接委派抑或中央最后决定的，并且在中央和地方之间，干部调动和使用也由中央决定；最后，地方完全在中央及领导人的政令和指示下行事，且没有立法权。 总体来看，1949年的新国家构建，虽然构建的主导者——中共长期受列宁民族问题的理念和苏联联邦制经验的影响，但最终还是选择了单一制，同1912年新国家构建的结果相比，无疑是一个发人深省的问题。 (责任编辑：admin) |