|
(三)现代中国选择单一制与借鉴联邦制的历史和现实价值 单一制和联邦制作为现代国家的一项基本制度，在现代国家构建及其后长期的建设和发展过程中居于怎样的地位，具有何等的价值，是对其认知和评价的一个核心问题。当代政治制度理论认为，政治制度具有自主性，它“不仅是社会力量的简单映射物”，而且其“内在过程也在影响着历史进程”(102)。综合来看，单一制和联邦制的一般或共有价值在于：其一，基础性，即一方面它奠定一个国家和民族发展之根基；另一方面，又为这个国家和民族的政治生活“提供重要的秩序基础”(103)。其二，重大性，即这种制度选择本身，就是一个民族和国家建设与发展的大事件。其三，保证性，即它们是一个国家或政治共同体的“政治保证制度”，(104)对整个国家政治制度起到某种保障作用。其四，长效性，它一旦建构，很难改变，长久起作用，但也应注意巩固和完善。其五，互鉴性，单一制和联邦制，各有利弊、优劣，以一个为主，另一个补充、鉴之，可谓互鉴互补。 进而言之，这种互鉴性也显现了二者作为国家基本制度在现代国家构建和建设过程中价值上的某些差异性。这些差异性主要体现在对代表现代国家发展的一些基本指标和维度，诸如个人自由、经济发展、政治民主、社会平等和国家统一等作用上。总体比较，单一制在实现自由和民主方面，在不同时期和不同程度上或许逊于联邦制(这也是现代单一制国家更重视权力下放之缘由所在)，而在实现平等和维系统一上抑或又优于联邦制。一方面，单一制保证统一性和一致性的主导和优先，有利于对整个国家和各地的统筹和平衡；但另一方面在不同的时期和不同程度上或许对国家与社会的民主和活力、公民的个人自由则存在某种限制和压抑。因为在单一制框架下，制度的自主性和惯性往往使中央权力趋于强化，托克维尔在比较两种制度后认为：“单一的国家便有自然走向集权的趋势，而联邦国家则有自然走向分裂的趋势。”(105)这种集权趋向，对个人自由和政治民主都会产生不同程度的影响和制约。从而，也造成国家能力和政府能力不同程度的弱化。对此，托克维尔谈到：“极端的中央集权最后会使社会失去活力，久而久之，还会使政府本身软弱无能。”(106)而对于经济发展，在不同阶段、速率和持续性等方面，二者也会体现出作用的复杂性和差异性。 依据上述分析并结合现代中国的历史经验，可以体认两次民族国家构建中选择单一制和借鉴联邦制的历史和现实的价值所在。从选择单一制来说，第一，历史地看，在现代中国民族国家构建中单一制是一种顺乎自然和历史的选择。通过构建这种单一制，实现了国家和民族尽管还不是完全的但至少也是历史性的统一。“中国政治生活的一个普遍想法是认为国家统一的思想是自然秩序的一个部分。”(107)以单一制为内核的大一统安稳祥和局面，是千百年来中国政治追求的一种最佳的国家状态，现代中国在构建民族国家的过程中，现代单一制(民主集中单一制)的制度安排达到甚至是超越了这种状态。第二，单一制是现代中国国家统一和安全稳定最基本最有力的制度保障，避免了主权被分割的制度隐患和危险。正如斯宾诺莎在《政治论》中指出：“国家的美德”“在于安全稳定”(108)。近百年来的历史表明，殖民地半殖民地国家在实现民族解放和国家独立(即现代民族国家)的构建中，往往都受到外部势力尤其是殖民势力和周边强国的分割甚至肢解，中国在两次民族国家构建中，除外蒙古外，还没有出现更为严重和剧烈的分解现象。而且，60多年来，虽然国家统一和安全稳定受到来自内部、外部的诸多挑战和威胁，但总体上保持统一和安稳。从这个意义上说，选择单一制是中国之福。第三，整体与局部、中央与地方的关系是现代民族国家构建的一种基本关系。无论是单一制，还是联邦制，作为国家构建和维系的一项基本制度，它的价值和目标就是寻求并保持国家内部这种基本关系的动态平衡。1949年的《共同纲领》曾写明的“既利于国家统一，又利于因地制宜”，指的就是这种平衡。但统一是基本前提，对于后发国家、尤其是超大型且具有悠久大一统传统的中国来说，统一的构建和维系具有绝对的价值优先性甚至压倒性。如果说，美国采行联邦制是出于维系和保护“自由和公共利益”的话，(109)那么，中国选择单一制，就是出于国内各民族和族群的平等、和睦与国家的安全稳定。第四，单一制对维系中国这样一个多族群的超大型国家是一种比联邦制更好的选择，不仅易于维系民族和国家的统一，更有利于提升整个国家建设发展的速率和各地方各族群乃至个人之间的平等。内夫在《论非中心制度》中指出：“‘国家统一’(national unification)是晚近以来世界历史的一大主题，而它与中央集权观念是紧密联系在一起的。将一切集中起来归于中央(centralise)似乎是人的一大基本内驱力，受制于人对透明、清晰及层级分明的欲求，也许在它的后面甚至还有某种美学和心理上的欲望，因而具有深层次的人类学根源。人们也有充分的理由认为，集中化乃是提高政治体系效率的关键所在，乃是强大的民族国家繁荣富强的决定性因素。”(110)事实也是如此，自1912年以来，尤其是1949年以来，中国的建设发展虽历经艰难曲折，但与西方国家相比，其速率之快是举世公认的。而且，各地区各族群乃至个人之间的总体上联系和团结持续强化，差异性缩小，平等性增强。第五，从人类文明的历史长河来看，现代中国民族国家构建中单一制的选择，保障多民族的统一与融合，不仅对中华民族，而且对人类进步也具有重要价值。正如阿克顿所说：“正是在国家的大熔炉中，融合才有可能，据此，人类一部分人的活力、知识与能力才能与另一部分人交流。”(111)“社会的进步是依赖于同一政府下的种族的共存的。”(112)第六，如前所述，单一制在实际运行中的两种偏向，尤其是中央集权的极端强化趋向对国家和社会发展也会产生负面影响，对于大国尤其是中国这样超大型国家和社会来说，这种情况有时会更为明显和严重，不仅会妨碍个人自由、社会活力、地方积极性和政治民主，而且可能导致“大规模集体性错误”，(113)如“文化大革命”。而片面追求统一性也可能造成新的不平等。 从借鉴联邦制来说，虽然中国没有选择联邦制，但联邦制和联邦主义对现代中国国家基本制度建设，仍具有正面价值，两次民族国家构建过程及其结果都证明了这一点。正是受联邦制和联邦主义的启迪，才结合中国历史和现实并着眼于未来，从制度安排上给予多族群性和地方多样性以兼顾和尊重，也为今天乃至未来建设和完善单一制这一国家基本制度提供资鉴。 (四)建设和完善我国单一制的若干思考 “对每个民族而言最好的政体，就是在这个民族占有的领土之内，能够在尽可能长的时间内为尽可能多的人创造尽可能多的幸福和实力的政体。”(114)在迈向现代化和民族复兴的伟大进程中如何建设和完善这一国家基本制度，使之成为一个体制健全、运转良好和造福民族的好制度，这无疑是改革和发展必须解决好的一个重大课题，历史的深邃或许会有助于我们思考。 第一，从历史角度观察，虽然单一制的选择没有错，但单一制的实际运行和制度设计之间尚存在着不小的距离，主要症结在于地方参与的不足和弱化。换言之，单一制这一基本制度缺少具体制度和补充制度的有力支持而会发生运转不畅的情况。中央权力虽然来自于人民全体的整体性授权，但这种权力的行使，地方参与却不可或缺，脱离了有效的地方参与的中央集权，易于走向绝对化和极端化，使国家发展出现滞胀，甚至是危机。从未来发展看，问题的关键是拓展地方参与的制度空间，并从具体制度的创新来完善这一国家基本制度。也就是说，地方多样性和代表性在单一制中如何具体落实和体现，是完善的重点和难点。现代中国两次民族国家构建的历史经验告诉我们，可以借鉴联邦制的某些精神，从维系国家的统一和尊重地方多样性和多族群性出发，实现整个国家和社会的民主和法治。达成这一目标的基本思路是在中央政治架构中，包括执政党的中央机关，尤其在决策体系中完善和强化地方参与制度。从根本上说，中央和全国性权力架构这个“一元”，应是人民的整体性、代表性与地方的代表性、参与性的统一。地方参与权包含在“中央”的意涵之中，它既彰显民主，又体现集中。因此，这一制度的基本运作路径是：地方参与→中央集权；中央决策→地方落实。 (责任编辑：admin) |