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作为新国家构建的关键，《共同纲领》的起草、修改、通过是一个复杂甚至是反复的过程，是中共和各民主党派及各界人士共同合作、历时近一年的结果。从1948年10月到1949年6月是《共同纲领》形成的第一阶段，基本上是中共单独起草的第一稿和第二稿。1948年关于召开新政协的“五一”号召发出后，“不久，中共中央即组织起草共同纲领草案。一九四八年十月，写出第一稿，名称为《中国人民民主革命纲领草稿》。第一稿除序言外，分总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等十部分……同年十一月，又形成《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿。第二稿分为三部分：人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领。一九四九年二月，周恩来对第二稿作文字修改后，把它同其他有关新政治协商会议的文件草案一起汇编成《新的政治协商会议有关文件》。”(45)现收录于《建国以来周恩来文稿》中的《〈共同纲领〉提纲》一文，没有明确的写作时间，但从文章内容看，是一个简单提纲，其中仅在“经济”方面提到中央与地方财政关系，应属于第一阶段的产物。 第二阶段从1949年6月到9月。1949年6月15日，新政协筹备会在北平成立。16日，新政协筹备会第一次全体会议及常务委员会第一次会议召开，成立了六个小组，具体担负各项工作。第三小组以周恩来、许德珩为正、副组长，负责起草共同纲领；第四小组以董必武、黄炎培(黄南下期间由张奚若代)为正、副组长，负责起草政府组织大纲。18日，第三小组第一次会议决定由中共起草共同纲领的初稿，组员分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他(包括华侨、少数民族、群众团体、宗教问题等)五个小组讨论，写出具体条文，供起草人参考。(46)6月18日、21日，周恩来在新政协筹备会第三小组成立会上的讲话和对会议记录稿的批语中写道：“共同纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。去年在哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定一个草案，我们也曾两度起草。可是去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争，现在重点却在建设新民主主义中国及肃清反动残余。这是长期性的工作，因此，中共方面第二次的草稿也已不适用。”(47)6月下旬，周恩来用一周时间起草共同纲领稿，之后主持召开了七次会议，反复讨论修改后正式形成《共同纲领(草案)》。到8月22日，周恩来将《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》送毛泽东审阅，并在其“一般纲领”中写道：“我们主张的新民主主义的国家制度，是工人阶级领导的以工农联盟为基础的团结各民主阶级及中国境内各民族的人民民主专政的国家制度，亦即人民民主统一战线的联合政府制度”，强调“只有这个制度，才能做到中国境内各民族的平等联合，使各民族在国家政权中皆享有平等地位，实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”(48)。在“政治法律”部分，规定：“中国境内各民族一律平等。各少数民族皆有权成立各级政权中的民族自治区，实行民主的民族联盟”，“中央人民政府与地方各级人民政府为上下级的关系，在目前情况下，中央人民政府宜根据本纲领的原则多授权地方为因地制宜的措施”(49)。可以看出，一方面，国家结构形式上有“民族联邦”的规定；另一方面，整个政府组织上又有“民主集中制”的规定，实际既包含当然的联邦制又包含当然的单一制，二者之间不协调也不匹配。如果实行民族联邦，就意味着民主集中制将在这部分地区的政府组织及与中央政府的关系中难以真正实现；而一旦全面实现民主集中制，也就意味着所谓民族联邦制徒有其表。 这种实际的矛盾状况表明，中共及各民主党派在新国家构建的认知上还存在模糊的地方，因此改变是必需的。发现并加以改变的是毛泽东。毛泽东对《共同纲领》的起草和制定非常重视，不仅从宏观上指导定基调，而且多次修改和校对，现收入《建国以来毛泽东文稿》第一册的开篇文献就是毛泽东从1949年9月3日到11日的五次批示，从中也能显示他对这一工作抓得很紧及其急切心情(50)。关于这种变化的具体经过和缘由，据1983年为李维汉执笔起草给中央书记处和邓小平《关于建立满族自治地方的问题》一信的黄铸回忆： 信中讲到了从联邦制到民族区域自治制度的转变过程。他(李维汉——引者注)在信中说：“1949年人民政协筹备期间，毛泽东同志就是否实行联邦制问题征求我们的意见。我作了点研究，认为我国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。理由是：(一)十月革命后苏联少数民族约占全国总人口的47％，与俄罗斯民族相差不远。我国少数民族只占全国总人口的6％，并且呈现出大分散小聚居的状态……(二)苏联实行联邦制是逼出来的。本来，马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的(单一制的)国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外的情况下允许联邦制……俄国经过二月革命和十月革命，许多非俄罗斯民族实际上已经分离为不同国家……布尔什维克不得不采取联邦制把按照苏维埃型式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。我国则是各民族在中国共产党领导下由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离。同时，我研究了斯大林把自治分为行政自治、比较广泛的政治自治、更加扩大的自治、最高自治形式即条约关系四级的论述，觉得其中行政自治一级适合中国国情，建议采用。毛泽东同志同意这个建议，这就是我国多年来实行的民族区域自治制度。”(51) 而具体的改变就在9月5日毛泽东对《共同纲领》草案的修改。有研究者指出：“《共同纲领》第三次起稿阶段中，最早的一份过程稿是1949年9月5日毛泽东修改的一份铅印稿《中国人民政治协商会议共同纲领(草案)》。在这份草案中，‘民族自决’、‘组成中华各民族联邦’的提法都没有了。”(52)在这之后的第三天，周恩来向政协代表作了《关于人民政协的几个问题》的报告，结合历史和现实深刻分析了新国家构建的内外部环境，从维系民族国家统一和长治久安的战略高度，提出了改民族联邦制为民族区域自治制(单一制)的考量。周恩来指出：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制……这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。”周恩来强调说：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦……我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”(53)中共的这个改变，得到了民主党派、民族代表及各方面人士的广泛赞同和支持。 (责任编辑：admin) |