“领海”，是指沿海国主权管辖下与其海岸或内水相邻接的一定宽度的海域，是国家领土的重要组成部分。领海问题自荷兰法学家格劳秀斯于1608年提出，到《联合国海洋法公约》在1982年确定为12海里，经历了374年的复杂演变。在“领海”观念传入中国以前，中国对于近海水域的管理就已形成严密的制度，只是这种制度的名称不叫“领海”而已。本文将重点探讨清代划分内洋与外洋的意义，以及清廷是如何管辖近海水域的，同时通过比较说明中国“外洋”与西方“领海”的异同。
    一、关于内洋与外洋的划分
    首先，需要指出的是，有的学者认为，中美《望厦条约》与中瑞《广州条约》中关于救护海难船只的条款中所说的“中国洋面”①，乃是西方人对于中国领海的最初表述。这种看法是完全错误的。
    清初，沿袭明朝制度，亦将沿海水域划归各省管辖。盛京管辖的海域包括辽东半岛三面，北以鸭绿江口与朝鲜比邻，西以天桥厂海面与直隶为界；直隶管辖的海面，分别以天桥厂、大口河与盛京、山东为界；山东所辖海面西自大河口，东达成山外洋，南以莺游山与江南为界，北以隍城岛与铁山之间的中线与盛京为界②；江南管辖崇明至尽山一带海域，北以莺游山，南以大衢山与山东、浙江为界；浙江所辖海面分别以大衢山、沙角山与江南、福建为界；福建管辖的海域包括福建沿海、台湾、澎湖岛屿周围海域，南以巴士海峡与菲律宾为邻，北以沙角山为标志与浙江分界，西南以南澳岛中线与广东为界；广东管辖的海域包括本省大陆海岸和环琼州岛岸的所有海面。
    为了行政和军事管辖的便利，按照水域的大小和远近，清朝官员进一步将临近中国大陆海岸和岛岸附近的水域区分为内洋与外洋两个部分：凡是靠近州县行政区域的海面划为内洋，责成州县官员与水师官兵共同管辖、巡逻；凡是远离海岸和岛岸的海域，由于超出了州县官员的管辖能力，不得不将这一海域的巡哨任务全部赋予水师官兵来负责。1736年，清会典则例明文规定：“内洋失事，文武并参；外洋失事，专责官兵，文职免其参处。”③这就是雍正时期河东总督田文镜所说的，“外洋责之巡哨官兵，内口(洋)责之州县有司”。④
    关于内洋与外洋划分的标准，笔者没有找到清廷的明确旨意。不过，有这样一条资料，大致可以反映沿海各省划分内洋与外洋的基本原则。“中外诸洋，以老万山为界。老万山以外汪洋无际，是为黑水洋，非中土所辖。老万山以内，如零丁、九洲等处洋面，是为外洋，系属广东辖境。其逼近内地州县者，方为内洋，如金星门，其一也。”⑤显而易见，清朝人自内而外将海洋分为三个部分：一是靠近州县行政中心的海面，这一部分被称为“内洋”，由地方政权和水师官兵来共同管辖；二是以老万山为标志的附近海面，这一部分海面被称为“外洋”，属于中国的领水，为“广东辖境”，由水师官兵专门负责巡哨；三是老万山以外的黑水洋(即深水洋)，“非中土所辖”，这一部分海域就是现代意义的公海。
    此处需要指出的是，清代人在使用“内洋”这个词语时通常是严谨的，很少是泛称；而在使用“外洋”这个词语时，有时泛指非中国官府管辖的所有海洋，甚至包括中国以外的各个国家。⑥因此，在阅读清代文献时，需要仔细辨析。本文所探讨的“外洋”，概念严格限制在“中土所辖”的范围之内，是狭义的“外洋”，是纳入清朝行政管辖的邻近“内洋”的一条带状海洋区域，属于国家领水的重要组成部分。
    关于内洋与外洋的宽度，笔者看到的唯一资料是，“艋胛营参将水师，海洋南自淡水厅属大安与台协左营交界，北至噶玛兰属苏澳止，计水程七百余里，沿边临海五里为内洋，黑水为外洋，归艋胛参将统辖，沪尾水师兼辖”。⑦从这一记载来看，台湾划分内洋宽度的标准是“临海五里”。那么，关于沿海其他省区的内洋、外洋的宽度清廷是否有过统一、具体的规定？仅凭这一条资料，笔者暂时难以做出一个合乎逻辑的判断。
    尽管我们现在还不知道清廷划分内外洋的确切年代，但可以肯定，在康熙、雍正、乾隆、嘉庆、道光时期，沿海各省都对近海水域进行了内外洋的划分和有效管辖。
    (一)广东省的内洋与外洋
    关于广东省的内外洋划分，我们没有找到系统的资料，但是从两广总督卢坤和邓廷桢主编的《广东海防汇览》中，可看到新宁、饶平、潮阳、惠来和陆丰县的海域均有明确的内外洋区分。
    新宁县(今称台山市)，以川山群岛之独崖、东窖口、鱼塘湾、鹿胫、齐坛、西窖口、胡椒石、白蕉湾、大排小沙湾、台冲、麒麟阁、蒲草角、青兰角、沙兰涌、牛头湾、椰子角、双洲港、望头前、蓢箕角、官涌口、泥嘴、横山、上川、下川诸岛为内洋，以川山群岛之黄茅洲、大角头、铜鼓角、大金岛、小金岛、笔架岛、穿龙岛、乌猪岛、桅甲门、沙底洋、平洲、黄麖门、木壳洲、琵琶洲、狗练角、蟒洲岛、亚公角、神洲、鬼洲、北渡洋、娘澳诸岛为外洋。⑧