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一、总理衙门到外务部:继承与发展 1901年成立的外务部,是从1861年成立的总理各国事务衙门改组而来。外务部经由《辛丑条约》的规定而“班列六部之前”,从一个原本具有临时性质的机构,正式纳入到中央部院系统之中。然而,与传统六部不同的是,它保有几个重大的特征,这些特征深刻影响到其人事来源、日常运作及职能的发挥。 特征之一,是外务部摈斥胥吏,任用司官直接理事。清朝六部通过部内各司分理政务,具体事务,由司官(各司主事、员外郎、郎中)办稿,堂官(管部大臣、尚书、侍郎)画稿。然而,在实际中,因司官多出自科举正途,饱读儒家经典而缺乏职业知识与技能训练,处理业务远不如书吏熟悉,因而日常政务多交由书吏处理④。书吏操持实权,容易造成机密外泄。而总理衙门掌管的外交事务,经常是军机要件。考虑到这一层,奕等人在总理衙门成立之初,就试图通过制度设计,来避免上述弊端。他们仿照军机处模式,将总理衙门官员分为两级,大臣(堂官)与章京(司官),前者从大学士、各部尚书、侍郎中选任,后者由内阁、六部司员考试兼充,任差者仍带内阁、六部的原职,且晋升也须依照原职的品级⑤。总理衙门章程规定,章京须亲自办事,而不得借助书吏:“查各衙门办理文稿,均由堂吏送稿,司员酌定,呈堂标画,既易延误,又虞传播。此次总理衙门所有应办寻常奏稿、文移照会等件,均饬令司员自行办稿,供事只供缮写,不准假手办理。”⑥因此,总理衙门的特征之一,就是摒除书吏,改由司员办稿。戊戌变法期间,前驻秘鲁使馆参赞谢希傅曾上一条陈,建议裁撤京、外各衙门书吏,因“胥吏蠹国妨民,流弊滋甚”,顾炎武、黄宗羲、冯桂芬都曾“痛言其害至深”,而“胥吏不能裁撤,由于例案过于纷纭”。总理衙门由章京办稿,不假手胥吏,因此,谢希傅认为,这一制度“立法最善”,他建议让各部院仿行这一制度⑦。总理衙门章京从一开始就直接负责办稿,因此有机会得到相对较为职业化的训练。当总理衙门改组为外务部之时,举措之一就是改差为职:在部内设置与六部相同的郎中、员外郎、主事等各级官员,各定品级,由章京经甄别后授职,同时让他们开去原职。外务部章程规定:“改设该衙门,原期核实振兴,既将原有之章京分别去留,所有新设各缺,先尽得力实缺人员改补,如不敷改补,即作为候补,其原衙门底缺,即行开去。”⑧章京由差改职,成为实缺的司官。这样一来,章京办稿的制度,就由外务部继承下来,演变成司官办事。此后,这一制度还推广到新成立的其他中央机构,而延续千年的胥吏之弊,也开始借此逐渐消除。 特点之二,是外务部的选官方式。清朝官员任用及升迁,主要依据正途即科甲一途,士人通过层层考试,获得授官资格。官员中被称作正途出身者,除去举人、拔贡之外,都是进士出身。进士在朝考后,根据成绩或入翰林院,或签分六部任学习主事,或以知县分发。其中,又以签分六部学习者人数居多。他们三年学习期满后,经考核可成为候补主事,依次等待补缺。此外,拔贡、举人也可通过一定途径成为候补主事,只不过升迁机会,比进士出身的同僚要少很多。总理衙门章京即从上述人员中选择。根据总理衙门章程,“总理衙门司员甚少,未可滥竽充数”,“满员则于郎中、员外郎、主事、内阁侍读、中书,汉员则择拔贡、举人、进士出身之郎中、员外郎、主事、内阁侍读、中书充补”,“须老成谨饬、公事明白、品行醇正”,由各衙门出具考语咨送,由总理衙门“考试文理字迹是否优长,公事是否明白,分别去取”⑨。也就是说,总理衙门章京是从已任部院司官的人员中考选,他们中的汉员,皆已经历过科举考试的洗礼。总理衙门章京考试,一般从儒家经典中出一道论题,要求考试者围绕文句进行自由论述。一般限定两小时,数百字即可。主要考察应试者文理思路是否清晰、字迹是否工整。外务部对这一选官制度,照单全收,章程规定:“司员保送考试,仍照总署旧章办理,惟必须慎选人品端正,学识通达并年力富强者,方得保送,每次考取记名,请以二十员为度,遇有额外缺出,按次传补。”⑩ 特点之三,外务部设立丞参职位。总理衙门的官员结构中,在堂官(大臣)和司官(章京)之间,还有称为“总办章京”的四名官员。他们处理日常事务,督率章京,及时向大臣汇报情况。外务部成立之时,设立四司与司务厅,各司、厅官员由总理衙门章京改任。为安置四位总办章京,外务部在司厅之上,另外设置左右丞、左右参议的职位。按照清朝制度,六部堂官最低为侍郎,秩正二品,而六部司官最高为郎中,秩正五品。他们的品级之间,有较大的鸿沟。司员在位至郎中以后,大致有三种上升途径:或外任各省的知府、道员,或保送京堂,或考选并担任御史。这三种途径,都要求他们离开原来的机构,因此六部很少能产生术业有专攻的官员。外务部设置的左右丞秩正三品,左右参议秩正四品,恰好在堂、司两级官员之间架起一座桥梁,让外务部官员可以从低到高、久于其任,进而从制度上为外交官的职业化提供了一种可能。此外,根据章程,丞与参议还可以出任驻外公使。与此对应的是,外务部司员可外任驻外参赞、领事、随员。本来,西方各国外交部成员与驻外使馆人员互相调用,是一种通行的做法。总理衙门时期,部内司官多出自科举,而驻外使团没有出身限制,杂途人员为了得到差满之后保举的机会,夤缘求取使团内的职位。因此,两部分人群彼此分离。到外务部时期,他们之间的互用原则被明确写进外务部章程,形成一项行之有据的制度,这也是对外交官职业化的一个推动(11)。1901年底,外务部进行官员任命。丞参及额内司员共28名,全部来自原总理衙门章京。根据表1显示的总理衙门与外务部人事嬗替,我们可以看出,两者在人事上存在明显的继承。  (责任编辑：admin) |