作为持续半个世纪的世界历史事态，冷战不只在“国际政治”或者说“国家间政治”层面上发生，不只涉及外交、“热战”和危机事件，不只涉及敌对双方在政策、战略上的互动和高层人物的决策活动；冷战有其作为国内进程的内容，它在很大程度上影响了其参与国家的内部生存性状和政治经济发展态势，因此冷战也是一个“国家构建”(state-building)的过程。这就是说，冷战的政策和战略有面向国内的方面和层面。
    冷战时期美国国内变化的诸多方面均可置于“国家安全国家”①概念之下加以认知和讨论。“国家安全国家”是伴随冷战而出现的美国历史上全新的事态。在冷战爆发和演进的同时，经过战后初期关于国家安全组织体制的大讨论和持续进行的政府机构的重组，美国的政府组织体制，乃至于国家与社会的关系，都发生了重大变化。在新的“国家安全”理念之下，美国在较短时间内迅速扩张政府对外事务和军事部门的规模并提升其重要性，在政府组织体制和政策制定程序上达成政治、军事、外交、内政、经济、情报等各职能领域和部门之间的集中统筹和全面协调，并对国内的人力、经济、意识形态和智力资源实施充分动员。内在于“国家安全国家”的范畴，或者与其相连带的还有其他一些重要趋势，包括行政部门特别是总统在对外事务上的权力扩张（所谓“帝王式总统”），常规外交职能部门（国务院）和专业外交官实际影响力的下降，军事部门和情报部门的规模扩大、影响力上升，以及政策事务中保密规则的强化等等。“国家安全国家”的创生和扩张，为美国制定和推行冷战政策创造了基本的国内政治条件和制度框架，也是美国在全球主义对外战略和政策之外对冷战做出反应的基本方面和基本内容。进而可以说，对内部组织体制和动员机制的变革和建设，是美国冷战“大战略”的一个组成部分。从更广阔的美国历史长期运动看，“国家安全国家”与“福利国家”和“管理型国家”共同形成20世纪美国以“大政府”为方向的“国家构建”长期运动的三个基本向度。
    一冷战与美国的“国家构建”：相关学术史考察
    长期以来，在专业性“常规智慧”支配下，美国历史学各分支中被认为最具“兰克式史学”特性的外交史研究在对冷战的考察中，对冷战的国内方面和层面缺乏与这个问题本身的重要性相称的重视。特别是作为外交史主流的现实主义的正统派，习惯于把冷战视为敌对双方在战略和政策上的决策活动和往还互动，对政策、战略、事件和人物背后的国内政治和制度因素缺乏追究探讨。②正学派一般说来更重视国内利益集团和阶级结构对对外政策的影响，但其特有的某种经济决定论倾向又导致其容易忽视政府制度、官僚政治和国家问题。③这是长期以来冷战史与“国家构建”（state-building或者state-making）问题缺乏必要关联，历史学领域里对美国“冷战国家”(Cold War State)研究不足的基本原因。
    但是，另一方面，外交史以外各领域颇有一些研究，可以为“国家安全国家”的研究提供启发性的思想素材和问题意识。自马克斯·韦伯以来，历史社会学和政治社会学领域一向有注重战争和军事因素对民族国家的生成和塑造作用的研究传统，尤其是研究欧洲民族国家形成的查尔斯·蒂利，他着眼于战争的制造、准备和动员对现代民族国家的各项中心制度的塑造作用，提出了“战争塑造国家，国家制造战争”的著名论说④，自然可有效地引申到对“冷战塑造国家”的思考中去。威廉·麦克尼尔纵论西方历史上军事技术因素对社会、经济和政治体制的塑造和影响，在题旨上与蒂利有相通之处。⑤政治学家法里德·扎卡利亚考察了从内战后到20世纪初这段时期内美国是如何强化其将国内经济资源转化成用于对外扩张的国家力量的机制，促使研究者注意政府体制与对外政策行为相互适应的问题。⑥
    在更具体、直接的方面，政治学和社会学更有不少研究可为考察“国家安全国家”提供经验研究的素材和思路。“国家安全国家”有两方面的基本问题：一是政府组织的政治学问题，即对外政策和军事政策的官僚体制、决策程序和国内政治环境的问题，主要涉及美国联邦政府中与外交、军事、情报等与国家安全相关的机构部门；二是政治社会学问题，即“冷战国家”对国内人力、经济、智力和意识形态等方面的资源实施动员的相关问题，也就是“冷战国家”和国内社会的联结方式的问题。就第一个方面而言，政治学中有所谓“对外政策的政治学”⑦，可为历史学相关研究直接借鉴、吸收。冷战时期，一些学者（往往有政府背景）持续关注总统权和国家安全机构（特别是国家安全委员会）的组织合理化和决策程序的效率问题，产生了大量“政策导向”的研究。⑧1950年代末，美国国会组建专门研究国家安全组织的小组委员会（杰克逊小组委员会），组织了大规模研究，留下卷帙浩繁的文献。⑨对历史的回溯性讨论往往是这类研究的重要组成部分。就第二个方面而言，特别是在冷战结束后，具有政治社会学取向的一些研究注意到为冷战而进行的战争准备和动员给美国国家和社会的关系带来的剧烈变化，尤其关注“公民防务”(Civil Defense)和“国内战线”(Home Front)等问题，其研究同时触及国家机构和基层社会两个层面及其互动关系。⑩
    在不同程度上脱离常规外交史研究套路的历史学研究中亦有切近“国家安全国家”主题的研究。在越南战争引发的对美国对外政策的反思和批判中，一些人开始追究冷战启动以来美国政府制度层面上发生的变化，着重指出总统和行政部门（相对于立法部门）的权力过度膨胀，乃至于整个对外政策机制的隐秘、过度军事化和非民主特性，“国家安全国家”作为一个学术概念开始出现。(11)丹尼尔·耶尔金在外交史之政策研究中，意识到并讨论了冷战中创生的“国家安全国家”及其背后的观念，使这个概念首次正式进入外交史研究。(12)施莱辛格开发了“帝王式总统权”(imperial presidency)这一概念，探究总统和行政部门的权力扩张与冷战对外政策之间的关系。(13)后文将显示，“帝王式总统权”问题与“国家安全国家”密切相关。此外，历史学家厄内斯特·梅很早就留意对外政策制定的官僚体制，曾考察二战前的总统在对外政策方面的咨议程序，又曾直截了当地提出当代美国政府是“冷战的产物”的命题。(14)
    在“国家安全国家”问题上建立更自觉清晰的问题意识并开展专门、系统的研究，在很大程度上是以1990年代以后的“新冷战史”运动为背景和条件的。“新冷战史”的突出特征之一是在“总体冷战”(Total Cold War)观念下强化多因素综合的研究旨趣，在“外交史”和“美国史”之间、常规外交史议题与国内问题之间、历史学和其他社会科学门类之间实现更大程度的交往互动，形成“超越外交史的冷战史”的态势。(15)“新冷战史”固然呈现出“国际史”特性（强调塑造对外政策的国际动力并注重多国档案研究）强化的趋势，但同时其中也有一些研究以各种方式指向了冷战的国内层面和方面。就此而言，最为突出的是“合作主义”(corporatism, associationalism, corporatist synthesis)，该流派一方面承袭进步主义史学传统，面向国内因素，注重分析国内阶级状况、利益集团和意识形态因素对对外政策的影响，另一方面又较之老的修正学派在解释框架和理路上更为开放，更强调多因素综合观点。它又呼应1980年代以来比较政治学和历史社会学等领域“重新探究国家”(16)的主张，更着力于分析国家本身，将国内阶级、利益集团和意识形态—政治文化与国家构建和体制变迁的问题结合起来。(17)最能体现“合作主义”流派当前学术取向的，正是其领军人物迈克尔·霍根关于杜鲁门时期的“国家安全国家”的创生的巨著，它将冷战史与“国家构建”问题密切关联，有力地申述了“冷战塑造现代美国国家”的主题，使“国家安全国家”这一概念获得充实的学术内涵和理论价值。(18)当前流派纷呈、议题众多的冷战史研究中，“国家安全国家”不仅成为一个常见的术语标签，而且也成为继续被加以深入探究的主题。(19)
    在对“国家安全国家”的专门研究之外，“新冷战史”中尚有众多成果可用以支撑和丰富对“国家安全国家”的深入理解和研究。比如，梅尔文·莱夫勒的冷战史巨著大体上关注对外政策问题而非内部体制问题，但其以“国家安全”概念为核心的解释框架及其研究理路上的综合性旨趣与霍根的研究多有相通之处，对理解“国家安全国家”的意识形态基础和深层机理当有助益。(20)此外，特别需要留意的是作为近年来冷战史研究最富有成果的领域之一“冷战的科学史”，这些研究带有科学社会学（知识社会学）、科学史以及意识形态史研究的问题意识，集中关注国家基于冷战目标对科学技术和社会科学的动员、利用和塑造，开掘了考察“国家安全国家”的一个重要维度。(21)
    通过上述学术史考察我们可以看到，“国家安全国家”问题的重要性不仅在于其本身，而且在于它对冷战史的其他诸多问题有钩沉连带的意义，从而提供一个认识冷战的诸多面向、深化对“总体冷战”的理解和认识的重要途径。
    二二战的制度遗产与“国家安全国家”的蓝图——《埃伯斯塔特报告》
    “国家安全国家”的建立，是美国历史上的全新事态，是对其自身政治传统的重大背离。第二次世界大战以前的大部分时候，美国政治生活中居于统御地位的是一个三位一体的观念模式：美国式“反国家主义”，旨在限制中央政府规模和权力，抑制政府财政汲取能力和官僚机构扩张；美国式“反军国主义”，戒惧和防范军队规模和势力坐大，反对在和平时期保持常备军，相应的严格奉行“文官控制军队”原则；对外政策方面的“孤立主义”，力求避免在海外卷入国际冲突，避免卷入战争。在国家意识形态、国家构建的机理和军事因素在国家构建中的作用上，历史上的美国堪称“例外”。整个19世纪美国扩张主义间歇性发作，到威尔逊时期，“国际主义”作为“孤立主义”的对立物登台亮相，美国加入第一次世界大战。但一战结束后，美国仍旧迅速退回到孤立主义。与此相应，在19世纪晚期美国经济力量迅速壮大的同时，其“nation强大，state虚弱”的局面未根本改观，仍维持着“一个因过于虚弱而不能持续汲取国内资源，同时因过于分散而不能以系统连贯的方式采取行动的国家(state)”(22)。进入20世纪以来，美国政府内部和军事部门曾有过多次创议和努力，旨在强化军种之间、外交和军事部门之间的统筹协调，提高动员国内资源的制度能力，但均收效不彰或归于失败，未引发国家体制的重大改观。正如厄内斯特·梅所说，直到1930年代中期，美国联邦政府的设计仍然大体上面向内部事务，掌管对外事务和军事事务的机构规模小，地位边缘。那时的华盛顿不过是个“和辛辛那提城一般的首都”(Cincinnatian capital)，当然也远没有后来那般威武壮观的帝国中枢气象。(23)
    美国建立“国家安全国家”的实实在在的努力，首先是作为它对第二次世界大战的反应而开始的。如果说战争从来就不局限于军事，那么二战比以往的任何战争都更多地涉及军事以外的内容，更多地涉及军事和非军事领域之间广泛、深刻、复杂的互动。如果说第一次世界大战已经使美国人领略了现代总体战(Total War)的酷烈和复杂，那么二战才最终迫使美国人认真面对这一新的世界历史因素，使其在对当代世界的认知中融入了对外部威胁空前强烈的恐惧感和危机感。美国赢得了战争，但战争中暴露出美国军事指挥体制、政府决策体制和动员体制上的种种缺陷，使得美国人做出必须为因应总体战而以前所未有的幅度改变自身、重建国家体制的决断。《埃伯斯塔特报告》就是美国构筑“国家安全国家”的蓝图和纲领。
    自美国加入二战以来，美国政府和军队为适应战争需要而在机构和程序上做出了诸多临时性的变更和安排，其目标和方向已经显示了其后“国家安全国家”的特性，成为战后国家制度建设的基本遗产。首先，克服组织上的本位主义，强化军种之间、军事和非军事部门之间的统筹协调，以提高决策和行动的效率，这方面最重要的成果是建立参谋长联席会议和“国务院—陆军—海军协调委员会”(SWNCC)。其中前者是战后军队体制的最高层级的制度设施，后者则可在一定意义上视为国家安全委员会的前身。其次，建立和深化对产业和人力资源实施战争动员的体制，设立了战争动员办公室(Office of War Mobilization，后更名为Office of War Mobilization and Reconversion)、战争生产委员会(WPB)、陆海军装备委员会(ANMB)等机构。此外，战争还产生了一个重要的制度遗产，即战略情报局（OSS，中央情报局的前身）和其他各情报机关的建立或壮大，而现代“情报共同体”(Intelligence Community)的形成反映了情报和秘密行动的重要性增强，以及综合性战略情报相对于战场战术情报的重要性上升的趋势。(24)