在战争期间进行制度变更和制度创设的同时，美国军队和政府中展开了关于国防体制的大辩论，其内容涉及：如何看待、总结美国在二战中决策和指挥体制上的基本经验教训，如何对军事体制进行改组，乃至于战后应建立何种全面协调军事和文职部门的组织体制。这场辩论在很大程度上以1943年以后的所谓“军种战争”(service war)为表现形式，在战争后期趋于白热化。海、陆军之间为了在战后军事体制和资源分配格局中占据更有利的地位，争相提出各自的军事体制改组方案。陆军主张合并陆、海军，建立统一的国防部和单一的军事指挥体制，对美国武装力量实施“一体化”(unification)改组；海军则主张继承二战的主要制度遗产，通过跨部门机构强化联系协调的机制，同时维持海、陆军的分立。(25)为了对抗陆军方面的改组计划，海军部长詹姆斯·福莱斯特尔(James Forrestal)在1945年6月任命他早年的公司合伙人、老友和私人顾问费迪南德·埃伯斯塔特(Ferdinand Eberstadt)，就军事和国家安全体制的改组提出规划和建议。埃伯斯塔特在战争期间曾担任陆海军装备委员会主席和战争生产委员会副主席，对军队和国家体制已有诸多定见和设想。他召集了一个研究小组，其成员多兼有广泛的商界或学界背景以及战争期间参加政府工作的经验。(26)在进行了3个月的研究、讨论、广泛的咨询之后，9月25日，埃伯斯塔特向福莱斯特尔提交了最终报告全文。10月18日，报告送呈杜鲁门总统；10月22日，由参议院海军事务委员会印发（12月17日解密）。(27)
    《埃伯斯塔特报告》的内容远远超越了海军方面维护自身地位、阻止陆军改组方案的初衷。它本着“为总体战而进行总体组织”(total organization for total war)的精神，不限于军事组织体制，而是通盘考虑军队和文职部门、政府机构和私人部门，全面规划设计战后整体的国家安全组织体制以及永久性战争准备和动员体制。报告对美国在战前、特别是在第二次世界大战中的相关历史经验，以及英、德等国的组织体制，予以分析和总结，申述了战后国家机构改组的必要性和基本方略。《报告》认为，自一战以来，美国在军事、外交的组织体制上基本上是失败的，其中最大的弊端在于部门和职能之间缺乏统筹协调。《报告》要求在“国务院和各军事部门之间，在军事部门和负责产业和人力资源动员的规划和执行的部门之间，以及在信息和情报的收集及其分发和使用之间，在科学研究的成果及其军事运用之间”建立制度性纽带，实现统筹协调。(28)
    《报告》提出十二项具体建议：(1)将军事部门组织为三个相互协调的部，成立单独的空军；(2)建立总统亲自担任主席的国家安全委员会(National Security Council, NSC)，作为国家安全组织结构的“基石”(keystone)，全面协调对外政策和军事政策的制订和执行；(3)对二战中建立的参谋长联席会议予以保留，以达成军种间的协调和协同，并向总统和国家安全委员会就军事问题提出咨询和建议；(4)建立国家安全资源委员会(National Security Resources Board, NSRB)，负责平时和战时的工业和其他民间部门的军事动员计划，并在NSRB下设一个顾问委员会，由商业界、产业界、劳工和农业组织的代表组成，以保持军事部门和民用经济部门之间的密切联系；(5)建立军备委员会(Military Munitions Board)，掌管军事订货和后勤；(6)对现有的跨部门机构进行研究，以就其重组、合并和解散做出决定；(7)在科学研究和发展方面采取“积极措施”，统筹军队、学术界和产业界的科技研发活动；(8)设立军事教育和训练委员会及附属的由教育界人士参加的顾问委员会；(9)设立中央情报局，向国家安全委员会和其他部门提供所需的情报，并在各情报部门间居中统筹协调；(10)“在相互协调的各军事部的组织结构上实现最大限度的平衡”，增强军种间在行政管理、采购和后勤方面的协调；(11)在行政部门（特别是NSC和NSRB）与国会之间保持密切联系，加强对外政策和军事政策诸领域的连续性和统一性；(12)由总统或国会或者两者联合任命一个委员会，对国家安全问题进行整体研究。(29)
    《埃伯斯塔特报告》的意义和重要性是多方面的。第一，《报告》以有力的方式阐述了战后美国的一个基本国家目标，即美国必须进行前所未有的“面向总体战的永久性战争准备”，为此又必须以前所未有的方式对军事和外交机构实施扩张和集中化，以前所未有的规模和强度对国内资源在和平时期实施动员。而国家的动员和组织体制的这一根本性变化，也是美国对外政策体系完成由孤立主义向全球主义转型的一个基础和组成部分。如果不把面向国内的方面和内容排除在“战略”的概念之外的话，则我们有充分的理由认为，这也是战后美国“大战略”的基本方面和内容。第二，《报告》以清晰具体的方式阐述了联邦政府中与对外事务相关的组织体制的基本原则，也设定了“国家安全国家”的一些主要的制度要件，如国家安全委员会、参谋长联席会议、中央情报局以及NSRB等承担国内动员功能的机构，均在冷战进程中延续下来并持续演变强化，成为冷战政策运行的组织框架和制度平台。第三，《报告》申述和体现了“国家安全国家”运作方式和实践风格中的一些基本特点，强调在战争准备和动员中强化政府和私人部门之间的合作关系，提倡在两者之间建立沟通联系的渠道和咨议制度，吸纳包括学术界、产业界等各领域的专家及其知识资源，凸显了美国式的管理主义(managerialism)，凸显了对组织效率、组织技术的强调。所有这些因素均是冷战中美国动员经济、人力和智力资源的机制的重要因素，标示着美国“国家安全国家”自身的特性，也昭示了美国形态的政商关系、政学关系的特性。第四，《报告》在原则和论说上致力于维护美国的民主认同，其制度设计力求使新的国家安全组织与美国权力分割和“文官控制军队”原则相符合，并就防止战争压力下权力的过度集中和“马背上的人”控制国家的倾向提出警告。(39)就此而言，它标示了新生的“国家安全国家”与美国政治传统之间的连续性，也体现了美国政治意识形态的构造和当时的基本政治生态。
    《埃伯斯塔特报告》更深远的意义可以表述为：它是申述对美国主导性政治传统构成重大偏离和震荡的“国家安全”观念的第一个、也是冷战早期最重要的纲领性文本，为美国“国家安全国家”奠定了话语和意识形态的基础。《埃伯斯塔特报告》不只是一个方案，而且是一个论说的文本，它以大量的篇幅投入对原理和原则的讨论，而且“将原则牢固地建立在研究和分析的基础上”，眼光长远而广阔，思虑深入而周详。(31)特别是《报告》的分析和研究部分，可以说综合和申述了一战以来形成和壮大起来的、秉持国际主义和“自由合作主义”观点的“国家安全精英”中的共识。《埃伯斯塔特报告》的出现先于通常所认为的冷战爆发的时间，甚至先于美国对苏联的意图和性质、美苏关系的全面对抗格局做出明确判断和公开宣示，这一事实表明：无论是作为美国冷战努力的基础工程，还是作为冷战“大战略”的一个方面，《埃伯斯塔特报告》都完全有资格列入最重要的冷战史文献之中。
    三1947年《国家安全法》和1949年国防重组
    战后初期，美国对其军事和对外政策组织体制予以改造，已是势在必行。这个目标和方向在国家精英阶层有着高度共识，有分歧和争议的是改造的方式和范围。《埃伯斯塔特报告》只是当时国防和政府体制问题大讨论中涌现出的各种报告和方案中的一个，而相关争议在《报告》问世后也远未结束。
    当时，杜鲁门总统基于对军事指挥体制的效率、军事计划和预算的统筹管理等方面的考虑，倾向于陆军“一体化”方案，主张建立统一的国防部，与《埃伯斯塔特报告》意见相左。1945年12月19日，杜鲁门向国会提出方案，将武装力量统一到一个单一的军事建制之下，设国防部长和总参谋长。但是，该方案局限于军事体制，并不包括关于设置中央情报局和国家安全委员会的内容。(32)这个方案遭到海军方面的强烈抵制。福莱斯特尔和埃伯斯塔特进行了密集的国会游说和广泛的“公共教育”活动，力争在政府内部、国会和社会各界取得广泛支持，对总统和陆军的主张形成强有力的阻截。(33)
    1946年4月到7月，国会就国家安全组织体制连续举行听证会，海军方面取得明显优势。5月13日，总统在白宫召集陆、海军部长和主要军事将领参加的会议，总统从原来坚持设立总参谋部的立场上有所退却，以图促成海、陆军做出妥协。在总统的敦促、协调之下，5月底，海、陆军部长向总统呈交一份联合报告，就双方分歧和共识予以申述。此后，总统，海、陆军部以及国会各方的协商讨论继续进行，所议范围扩展到军事体制和军种关系问题之外，各方在国家安全委员会、国家安全资源委员会、中央情报局、参谋长联席会议、科学研究和工业动员的组织和机制等内容上逐渐达成协议。1947年1月中旬，福莱斯特尔和陆军部长帕特森达成最终协议，总统旋即于2月26日将数易其稿后的法律草案提请国会审议，之后改组方案进入第80届国会立法程序。1947年7月26日国会通过《国家安全法》。
    从《埃伯斯塔特报告》问世到1947年《国家安全法》通过，是涉及总统、各军种、各政府部门以及国会等各种制度主体的争论、游说和妥协的过程，也是改组方案的内容和范围发生扩张的过程——由军事机构的组织问题扩张为联邦政府的全面改组。《埃伯斯塔特报告》最终在各种方案中胜出，实际上被国会接受为立法蓝本。两相对照，《埃伯斯塔特报告》中的建议绝大部分被《国家安全法》采纳，以至于《国家安全法》被视为“埃伯斯塔特计划的修订版”(34)。
    对照后来的诸项发展可以看出，1947年《国家安全法》(35)的确构造了“国家安全国家”的基本框架。也可以说，“国家安全国家”的诞生的确切时间可以标定为1947年《国家安全法》通过的时间。
    1947年《国家安全法》最重要的产物是5个机构，分别体现了“国家安全国家”的诸项基本功能目标：集中体现国家安全事务在国家政治生活中空前的、绝对的重要性，以及体现“国家安全国家”组织制度之综合特性的国家安全委员会(National Security Council, NSC)；体现武装力量的一体化理念、成为国防部前身的“国家军事机构”(National Military Establishment)；体现军队指挥系统的集中化、作为军队最高组织的参谋长联席会议；承担国家和平时期对国内资源予以动员的目标和职能的国家安全资源委员；以及体现情报在国家决策体系中空前重要性，对各部门来源的情报进行汇总处理、向高层决策提供情报支持的中央情报局。国家安全委员会是1947年《国家安全法》最重要的产物，它由总统、国务卿、防务首长、三军部长和国家安全资源委员会主席作为法定成员组成，其职责是“就与国家安全相关的内政、外交和军事政策的统筹向总统提出建议，以使各军种和政府各部门机构在与国家安全相关的事务上更有效地协作”，成为“国家安全国家”的中枢机构。在国防机构的设置上，《国家安全法》确立了空军的独立地位，并设立一个文职的“防务首长”(36)（Secretary of Defense，福莱斯特尔首任该职），统领松散的“国家军事机构”，协调具有内阁部地位的陆、海、空三个军种部，同时在防务首长办公室下使二战当中建立的参谋长联席会议继续存在，以强化军种间的协调。(37)中央情报局则接续了二战中战略情报局和战后最初的中央情报组(National Intelligence Group)的遗产(38)，承担统筹、协调各部门情报活动，并向国家安全委员会提供情报和建议。至于国家安全资源委员会，虽然因《国家安全法》对其职责界定不清导致成立后运作乏力，旋于1950年解体，但它作为一个高级别机构，代表了国家在平时和战时动员国内经济资源为战争做永久性准备的制度目标，具有不限于其自身的方向性、标志性意义，亦足为“国家安全国家”的制度和理念遗产。