艾森豪威尔初期NSC有五个法定成员：总统、副总统、国务卿、国防部长、国防动员办公室(ODM)主任。但他在法定成员之外又经常召集下列众多官员参加NSC会议：财政部长、预算局长、对外行动署署长、裁军事务特别助理、参谋长联席会议主席、中央情报局长、对外经济政策特别助理、美国新闻署署长、国家安全事务特别助理及其助手，以及NSC办公厅行政秘书及其助手。除了以上官员，艾森豪威尔还会根据会议的特定议题召集相关部门的负责人作为特别与会者参加NSC会议，包括与核武器相关的原子能委员会主席和与内部安全相关的司法部长，以及联邦民防管理局局长、三个军种部长和军种最高将领、美国驻联合国大使，乃至于商务部长。(117)自然，与杜鲁门时期相比，艾森豪威尔时期NSC以更多的会议(118)、更活跃的政策讨论、种类和数量更多的政策文件、更正式和制度化的工作程序、更广泛的与其他政府机构的联系机制为特点，在咨议职能之外具有更强的正式决策和执行功能，由此似乎使总统在对外政策上的决策权被融入NSC正式的、规范化的机制当中。
    但是，事后看得更清楚的是，“站在政策山峰之巅”的是艾森豪威尔，而不是NSC(119)，尽管NSC构成了这座山的上部。在杜鲁门奠定的基础上，NSC已不对总统权构成限制和竞争关系。而在这种情况下强化NSC就是强化总统权，而且总统权对常规官僚机构的抑制和规训并非荡然无存。艾森豪威尔曾向NSC成员表示，他把NSC看成是一个“法人团体”，由那些以自己的身份、而不是作为各自部门负责人的身份向总统提出建议的人组成。他希望委员会成员“带着自己的背景和经验，对国家安全问题给出最具政治家气度的答案，而不是寻求仅仅代表部门立场妥协的办法”(120)。在NSC内他也总是尽力使官僚机构服从于自己的意志，采用的手段包括让官僚机构（特别是国务院和国防部）在NSC机制内相互竞争，而自己居中实施“分而治之”和最终裁决。NSC并没有主宰或者消解总统的决策和咨议体系，其职责偏重于长期政策的研讨和规划，而对外政策的日常运作却牢牢掌握在总统的手中。实际上，和战后所有总统一样，NSC并不是总统咨议体系的全部，艾森豪威尔也有自己在NSC之外的非正式的咨议渠道。(121)一位国家安全委员会的研究者认为，艾森豪威尔是以“从白宫伸出的一只幕后之手”在运作国家安全政策，国家安全委员会及其办公厅只是这只手的两个手指而已。(122)
    而作为使NSC办公厅这个手指更强有力的措施之一，艾森豪威尔在1953年就任伊始就设置了履行跨部门政策计划职能的“总统国家安全事务特别助理”(123)一职。它也被授权执掌计划委员会(PB)的工作。艾森豪将国家安全顾问作为政治性任命，为的是赋予其在与政府各机构官员打交道时拥有更大的权威。虽然这个不需通过国会确认的职位当时并不十分显要(124)，但此后却成为一个势力不断增长，最终在基辛格和布热津斯基时期成为一个凌越首席外交官即国务卿的职位。而NSC办公厅在杜鲁门和艾森豪威尔的基础上，在肯尼迪时期成为积极介入决策过程的“小国务院”，在很大程度上挤压了国务院。(125)就此而言，艾森豪威尔时期也处在战后总统权扩张连续性过程的一个中间环节上。
    就制度创设的动机以及杜鲁门和艾森豪威尔时期实际的历史过程来看，NSC这一机构内在地具有三方面的潜在功能：即作为咨议体系和政策讨论平台的功能、作为正式政策制定程序的功能以及向总统提供对外政策班底的功能。(126)在1950年以前，前两项功能在总体上受到抑制，而1950年以后特别是在艾森豪威尔时期虽一度得到有限度的发育，但始终没有使NSC成为以总统为首的国家安全政策机制的全部。相反，后一项功能则处于稳定的、连续的强化过程之中。而从后来的历史事实来看，作为正式咨议机制和决策机制的功能在艾森豪威尔时期达到顶峰后便趋于弱化，而第三项功能成为整个NSC最为重要、且处于不断强化中的功能。NSC办公厅存在的事实，其意义恐怕远远超过了NSC成员的构成。NSC办公厅和国家安全顾问的地位和影响力在杜鲁门和艾森豪威尔时期虽尚未如后来那样耀眼，但这些年也为以后的发展趋势奠定了一个足够坚实的基础。就此而言，杜鲁门在第一次NSC会议上发出的“这是我的委员会”的声音，为以后NSC的发展制定了基调。NSC不仅是“国家安全国家”的一个中枢制度，也成为总统权扩张的一个工具，由此成为“国家安全国家”和“帝王式总统权”的共同环节。
    新政和二战以来美国政治的突出趋势之一是强势总统权的演进，小亚瑟·施莱辛格将其命名为“帝王式总统权”。他认为，这种对美国分权的宪政传统构成冲击和偏离的“帝王式总统权”的主要动力来自对外政策和战争，是一个伴随着冷战的现象。(127)小施莱辛格的讨论也揭示出，作为“国家安全国家”的观念基础的“国家安全”理念，实际上也是“帝王式总统权”的基本机理——“为了各种目标而动用‘国家安全’的符咒……意味着帝王式总统权从对外事务向内部事务扩张”(128)。小施莱辛格主要是从国会和总统在外交和国防政策的权力分配和制衡的角度考察“帝王式总统权”，而对NSC的考察显示，总统权对常规官僚机构的驾驭和“驯服”也是冷战时期总统权演进的重要组成部分。这种情况与美国总统权的内在特性有关，即它是一个“特别个人化的制度”，而且在美国是实际上的总统负责制而不是英国式的内阁负责制。(129)从更广泛的观点看，在冷战使得决策系统的集中统筹成为必然律令的历史条件下，讲究综合性、全局性的“高层政治”对纯粹的“技术治理”原则构成凌驾之势，国家政治体系顶端的总统权享有对部门的、局部的、专业化的官僚部门的内在优势。冷战同时造成了总统权在外交军事领域扩张的政治舆论氛围，具有“反总统权”秉性的国会因素和共和党因素也都在总体上顺应了这种趋势。(130)在这种大势之下，军事部门在二战和冷战初期迅速扩张的势力被抑制在一定限度之内，而在外交政策重要性提升的背景下常规外交部门的势力和影响却趋于长期下降，也都是“帝王式总统权”的题中应有之意。
    七美国国家构建长期趋势中的“国家安全国家”
    （一）“国家安全国家”与19世纪末以来美国国家构建之趋向
    “国家安全国家”须被置于19世纪末以来美国国家构建的长期趋向中才能得到理解。
    独立以来到二战之前，欧洲民族国家兴起过程中作用至关重要的地缘政治和战争压力对美国而言几乎不存在，其经历的规模最大、影响最深的战争是内战，非因外部威胁而起。对美国来说，战争、军事和军人在国家生活中的地位明显弱于欧洲那些更“典型”的民族国家。孙子所谓“兵者，国之大事，死生之地，存亡之道”的古训，马克斯·韦伯和查尔斯·蒂利等人关于暴力和战争促成国家体制的集权化趋势、“战争塑造国家”的现代社会科学论说，如用以看待20世纪中叶以前的美国历史，均不切合。20世纪以前，美国大概可以说是西方大国中最不尚武、也最少武人政治的一个国家。美国政治传统中对军队和军人政治的不信任与其承自英国的传统有关；而在后来历史演进中，这种思想因素在美国起作用的程度明显超过了英国。(131)可以说，在美国人的民主信念和维护民主政治的方法原则中，防止军队规模和军人权力过大是其中不可分割的组成部分。这就是美国的所谓反军国主义传统。(132)这是美国国父们着力加以申述的一个主题，尤其是华盛顿和杰斐逊。(133)
    美国政治传统的另一个基本要素是美国式的反国家主义。这一政治传统强调公民自治和基层政治生活的重要性，刻意限制中央政府规模和权力，抑制政府财政汲取能力和官僚机构扩张，而且在联邦政府内部与中央和地方政府关系两个层面上强调权力分割。(134)又有论者以“明显的国家缺位状态”来形容美国早期政治文化的这种独特性状。(135)显然，这种反国家主义与反军国主义构成相辅相成的关系。与此相关，美国国家构建和政治发展所经历的是一种不同于大多数欧洲国家的次序关系，即美国的民主化过程先于国家机器的官僚化(bureaucratization)，这造成“国家权威、官僚机构及其公职人员并不享有强势地位”的总体状况。(136)
    而对外政策思想上的孤立主义同时支撑着反军国主义和反国家主义。孤立主义的背后是一个把民主与和平联系起来的逻辑，就是说平民的、和平的国家最有利于维护国内的民主制度，反过来，民主国家有反对战争的内在倾向。这就是所谓“民主和平论”。
    反军国主义、反国家主义和孤立主义的三位一体构成美国的基本政治传统，造就了美国国家构建进程的独特性。但美国政治思想史的图景不是单色的。美国立国以来就有所谓汉密尔顿主义传统，呼吁造就强大、积极的政府，也主张建立训练有素的职业化军队和统一国防。但联邦党人也体会到外部压力对民主造成威胁的机理，而且也反对大规模常备军，尊奉文官控制军队的原则。(137)总体上，汉密尔顿主义毋宁应当被看做一种“抗衡力量”，即对主导性力量构成制约、平衡和矫正的非主导性力量。在19世纪末以后曾一度出现空前高涨的扩张主义和尚武精神，以及相应扩张政府和军队的呼声，以老罗斯福(Theodore Roosevelt)、伊莱休·鲁特(Elihu Root)、亨利·卡波特·洛奇(Henry Cabot Lodge)和马汉(Alfred T. Mahan)等人为代表。美国在第一次世界大战中更有了扩张国防和外交机构的动议和努力。但一战结束后，美国迅速退回到孤立主义立场，反国家主义和反军国主义的舆论氛围也继续维持。战争期间的制度变更努力或废止或消退，大多没有延续下来。当时美国社会舆论普遍认为，美国加入一战是个大错误，是军火商和银行家为了私利而用欺诈手段把美国拖入了战争。此中清晰可见的仍是那种把对外战争和国内民主对立起来的杰斐逊式逻辑。在这种情况下，战后军事力量规模迅速收缩，小政府模式得以延续。1934年，参议院成立了一个特别委员会（奈委员会，Nye Committee）调查军火工业和一战的牵连，特别委员会在次年做出的结论就持这种看法，这直接促成以中立法为代表的孤立主义新高潮。(138)
    但是，现代工业主义却在销蚀着反国家主义的历史条件。作为对19世纪晚期的工业化高潮及其引起的社会失序的一种反应，“技术治理”思潮伴随着进步主义运动蔚然兴起。(139)它的指向是用理性化、技术化和专业化原则管理和控制社会生活，提升技术官僚在国家生活中的作用，反映了现代工业主义的技术本质及其对国家政治产生的必然效应。在新历史条件下，管理主义和技术治理原则由经济和社会领域向国家政治领域扩展，造成官僚化扩展的趋势，此中也暗含了政府行政部门力量扩张和地位提升的趋势。由此美国展开了“管理型国家”（administrative state或者managerialstate）——这是现代美国官僚制国家(bureaucratic state)的别称——的建构进程。进步主义致力于填补“国家缺位状态”，主张扩大政府在公民福利和社会经济事务中的责任和权力，对反国家主义传统构成背离，发出了建设“新美利坚国家”(New American State)和美国式“福利国家”的先声。但是直到1930年代，美国国家构建的进程是一个平缓渐进的过程，反国家主义的意识形态和舆论氛围并未根本改观。
    历史上重大制度变迁的发生和加速往往以大型危机为条件。大萧条就是这样的危机。作为对大萧条危机的反应，罗斯福新政和现代民主党自由主义压倒了美国式的反国家主义。而珍珠港事件和第二次世界大战也是这样的危机，它决定性地终结了孤立主义和反军国主义。经过第二次世界大战，到冷战开启之时，反国家主义—反军国主义—孤立主义的三位一体模式已经无力继续主宰美国人的政治生活和国家意识形态，取而代之的是一个更强劲的国家构建的历史运动：“管理型国家”、“福利国家”和“国家安全国家”构成了它的三个基本面向和基本内容。新政以后的现代美国民主党自由主义在这三个方面均鲜明地代表了国家构建的基本趋向。虽然“国家安全国家”与“福利国家”之间会由于“黄油和大炮”的竞争关系而形成一些冲突，但从美国历史的长期趋势看，三者的关系大体上是相辅相成、趋于一致的，三者共同促成战后美国的“大政府”趋势。(140)