经《国家安全法》的通过和实施，美国“国家安全国家”已经具备基本形制和架构，成为确定的历史趋势，但制度变迁的历史并没有在1947年终止。此后，围绕宪法原则的贯彻以及机构设置的合理化的争论和斗争也仍然在继续，多个具体机构的组织和程序、地位和作用仍在不断发生变化。其中最初几年关于“国家军事机构”的地位和功能争议最为激烈。(39)1949年年初，前总统胡佛领导的一个国会专门委员会(40)即对国家安全组织体制予以首次全面评估，强烈申述当下“军国主义”的危险性，强调“文官控制军队”的原则，对1947年体制多有指责。(41)同时，杜鲁门总统则在体制变动的过程中致力于维护总统特权，继续推动军事体制的一体化，力主削弱军种的独立性和地位。3月，杜鲁门向国会提出修改《国家安全法》的要求。经过新一轮的争议和妥协，当年8月，《国家安全法》修正案(P.L.81～216)通过，取消了三个军种部的内阁部地位及其部长在国家安全委员会中的法定成员资格，将国家军事机构转换为更具实权的国防部，并将之作为唯一的内阁部级军事部门，相应的建立了统一的军事预算体系。同时设置了在军种间承担协调职责、但没有军事指挥权力和在参联内部的否决权的参谋长联席会议主席。修正案又赋予副总统以国家安全委员会法定成员资格，并将国家安全委员会办公厅置于总统行政办公室之下。经过1949年国防重组，美国“国家安全国家”的基干组织设置大体稳定，以后的制度变更大多属于在各主要机构内部的细微调整，而很少以国会立法变更的方式进行。
    “国家安全国家”的初创过程是在尖锐、激烈的官僚机构的冲突和更大范围内的政治争议中进行的。第一，官僚机构和军队的部门利益、部门观点和本位主义，特别是海、陆军之间的“军种战争”，军事部门和文职部门的权力争夺，在其中起了重要作用。第二，作为战后美国高层政治中一个突出的情况，总统权和官僚机构部门的龃龉争执也以或公开或隐蔽的方式展开，“国家安全国家”的扩张和总统权的扩张呈现出复杂的张力关系。第三，美国政治传统中的反国家主义、反军国主义势力也与国家权力的集中化和“国家安全国家”扩张的主张和趋势多有抵牾，并对其构成有效限制。第四，在政治体制（特别是总统权）中的非个人化和个人化因素之间，官僚机构的常规化、制度化律令和主要政府官员的个人立场和问政风格之间，也不可避免地存在复杂的互动关系。凡此诸端，造成“国家安全国家”的创生和以后的演进只能是在无休止的谈判和妥协过程中进行，更造成其达成的方案在文本上往往是掩盖分歧以求取暂时妥协，而多有含糊不清的用语，对诸多机构的职能和运行程序以及部门间的相互关系未能加以更为清晰的厘定，以至于为无休止的细微制度变动和非正式安排和行为留下了广阔的活动空间。
    “国家安全国家”的演进和扩张是与冷战酝酿和展开的过程相伴随的。《埃伯斯塔特报告》形成时，美国尚未对苏联的意图和性质、美苏关系的全面对抗格局做出明确判断和公开宣示，核武器因素对战略格局的重大影响尚未充分显现，冷战尚未正式启动。《报告》力求使战后国家体制与美国以权力分割为中心的政治传统之间保持更多的连续性，偏重“协调”而不是“集中”。它肯定永久性战争准备和动员造成的集中化趋势，但对其程度估计仍有不足。从“协调”原则立场出发的一些考虑和制度设计，在以后冷战危机不断出现、外部压力持续加大的情况下被证明或多或少不合“时宜”。《埃伯斯塔特报告》之后，1947年发生了希腊和土耳其的危机，“杜鲁门主义”、马歇尔计划和凯南的遏制理论出台；1948年发生捷克斯洛伐克“二月事件”和柏林危机，1949年中国最终被“丢失”，苏联爆炸了其第一颗原子弹，1950年则爆发了冷战中的第一场“热战”——朝鲜战争，这一系列事件和事态持续提升冷战的强度，造成紧迫的危机态势和威胁感，为“国家安全国家”的扩张及其内部构造的进一步的集中化提供了国内政治氛围和直接的动力。
    四“国家安全”理念
    “国家安全”理念是二战后美国政治意识形态和国际关系理念中的一个新的要素，是“国家安全国家”的意识形态和观念基础。“国家安全”观念内涵的扩张，是“国家安全国家”本身之扩张的动因和表现。“国家安全”理念的特性是对外部威胁的强烈感知和强调，对“安全”和“利益”含义的广泛的、高度综合性的界定方式，对行政权力扩张的强烈偏好，以及对组织协调和一体化的强调。
    在反国家主义—反军国主义—孤立主义的三位一体模式占据美国政治生活主导地位的时代里，“安全”观念大大异于后来的冷战时代。一般而言，民族国家共同体一经出现，则其“安全”作为现实问题和主观理念也将出现。“安全”（security, safety，或者tranquility）的概念和用语在美国当然也还是有的，如在《联邦党人文集》中，就有“免于外部危险的安全”（safety from external dangers，或者security against foreigndanger）之类的表述。(42)但长期以来美国人很少把“国家”(national)和“安全”(security)放在一起，使用“国家安全”这个词。第一次世界大战期间，美国政府内曾有人倡议建立协调国防和对外政策的机构，1916年通过《国防法》(The National Defense Act)，设国防委员会（Council of National Defense，有人认为这是国家安全委员会的某种前身），亦不取“国家安全”一语。(43)
    据耶尔金的语源学考察，直到第二次世界大战前夕，才有一些学者开始使用“国家安全”这个概念(44)，但在1944年春关于军事体制问题的讨论和国会听证中，这个词还很少出现。到1945年1月间，埃伯斯塔特本人在其构想中使用的仍然是“国防委员会”(National Defense Council)，而1946年4月的一个国会方案也曾提议使用“共同防御委员会”(Council of Common Defense)一语。(45)然而，到了1946年晚些时候，“国家安全”一词却广泛流行起来，而且往往是作为论说的出发点而使用的。(46)在1947年《国家安全法》问世时，“国家安全”已成为一个统御性用语，而且被嵌入该法名称本身和两个主要机构（NSC和NSRB）的名称中。
    特定语词的使用和流通背后是大有意味的。正如扎卡利亚所指出的，“安全是一个伸缩性极强的概念……几乎所有对外政策行为，从为了生存而采取的小心翼翼的措施，到意在建立世界帝国的野心勃勃的步骤，都可以（也的确）被说成是为了寻求安全”(47)。厄内斯特·梅的考察显示，“安全”概念的内涵在美国历史上是有一个流变过程的。从美国立国到大约19世纪晚期，历任总统大体上是从两个方面——即边界安全和确保合众国的统一——来界定“安全”的内涵的；19世纪后期，又开始加入西半球各共和国的独立和国内秩序的稳定的内容。到了冷战时期，“安全”变成了“国家安全”，用以指涉在全球范围内使“自由世界”各个国家保持独立和自由，以及美国国内政治和经济体系的繁荣和健康。在此有三点值得注意：第一，“安全”这个概念在各个阶段的共同点是，它一向被理解为既有对外成分又有面向内部的成分，尽管两者之间的关系有时被认为是互惠的，有时被认为是相互冲突的；(48)第二，与其对“国家利益”一词的使用一样，“安全”概念被赋予越来越多的内容，有一种内涵扩张的趋势，而“国家安全”一词在1940年代中期以后的出现和广泛流行，显然是这种扩张最剧烈的一段时间；第三，在冷战以前的时代里，“安全”这个概念显然并没有像后来那样，成为政策、制度体制和理念上的一个重要的统御性名号，政府机构名称中也没有出现过“安全”一词。
    对“国家安全国家”的机理的认识在很大程度上要以对“国家安全”理念的理解为基础，而理解“国家安全”这个词的关键在于其综合性特征。一向以来，“安全”一词因其包含了面向国内的内容而具有比传统的“外交”、“对外政策”、“国防”等概念更广泛和更综合的特性。而“国家安全”这个新词不仅要融通外交和内政，还意味着：以往的政策理念和政府体制中惯常的各个面向的功能性划分的界限都要被打破，并加以综合统揽，如外交和军事，平时和战时，军队和文职部门，政治、经济和军事，政府—公共部门和社会—民间。这个词的这种综合特性，正与美国的政治精英在对战后美国与世界的关系的认知、对美国的政府组织体制的设计以及“大战略”的规划上的基本共识相一致。《埃伯斯塔特报告》正是从“‘国家安全’这一语汇变化了的内容和范围”(49)来讨论问题的，其全部思想均指向“国家安全”作为一个认知框架的综合性特征。着力推广这个概念的海军部长福莱斯特尔在1945年说：“我们的国家安全只有在一个十分全面和综合的范围里才能得到保障。我在这里要一以贯之地使用的是‘安全’这个词，而不是‘防务’(defense)。”(50)1946年9月，福莱斯特尔在致克利福德(Clark Clifford)的信中说：“外交和军事力量纠结在一起，划不出黑白分明的界限……一体化不仅仅是陆、海、空三军的事——它是我们的国家的经济的、军事的和政治的力量的整体综合。”(51)曾任国家安全委员会首任行政秘书的西德尼·索尔斯(Sidney Souers)在1949年提出这样的理解：“‘国家安全’也许最好被理解为一种观点，而不是政府职责的一个具体领域。包括国家安全在内的整体国家政策有三个维度，即对内政策、对外政策和军事政策。就此而言，国家安全的内涵在和平时期小于作为整体的国家政策，而在战争情况下，它可以扩展到等同于全部国家政策的程度。”(52)
    “国家安全”理念是在二战后期以来的“军种战争”和关于国防体制的大讨论中被促生的，《埃伯斯塔特报告》在这个理念的塑造和传播中作用突出。在此之后，随着有关苏联的意图和政策的更清晰的战略判断的做出，特别是经过凯南的遏制理论和“杜鲁门主义”的提出，“国家安全”成为一种“统御性理念”(commanding idea)，一种“教义”(doctrine)和“符咒”(gospel)；(53)或者如霍根所说，成为一种“国家安全意识形态”。作为理念和意识形态，“国家安全”有其认知的基础，即对现实的映射、认识和判断。
    在战后初期，“国家安全”理念的认知基础是对“总体战”的认知。自二战爆发以来，美国军界、政府、学界和新闻界都出现了大量的对总体战的讨论，将其作为影响美国生存状态、改变美国和世界关系的重大事态。它们看到了现代总体战的军事技术特性，即“战争的机械化”或者“战争的工业化”条件下军事力量快速、远程的投放能力和空前巨大的杀伤力、破坏力。(54)核武器的出现进一步强化了美国“国家安全精英”对总体战的认知和危机感。《埃伯斯塔特报告》的论证正是基于对“总体战”的认知，基于对其“速度和破坏力的革命性因素”的认知。它强调“美国的战后体制必须认识和反映变化了的条件”，而这种“变化了的条件”，一言以蔽之，就是“总体战”：“现代战争将交战国全部的资源投入冲突之中，陆、海、空军只不过处于国家力量的金字塔的顶端。它的物质基础在于其农田、森林和矿山，在于工厂、发电站和交通运输系统，在于管理、技术和劳动的能力。”“总体战”“要求与我们对人力、物质和精神资源的全部力量的统御相适应的组织形式”。(55)这样，现代战争的“总体战”特性决定了“国家安全”理念的综合性特征，而“国家安全”理念的综合性特征决定并反映了“国家安全国家”之组织集中化和全面动员的特性和机理。在冷战尚未展开之时，在美国尚未最终明确谁将是未来“总体战”中的对手之时，美国已经依据在二战中获得的对“总体战”的认知来考量和决定其基本国策了。或者说，以“全球遏制”为核心的冷战“大战略”中一个关键部分即关于内部体制的部分已经初告形成。
    在后来的历史进程中，“国家安全”理念有了进一步的演化和扩充，而这一“演进和扩充”是与冷战演进的阶段性特征关联在一起的。在以《埃伯斯塔特报告》为代表的早期“国家安全”理念中，着眼点是为未来战争做准备，基本逻辑是一种从“总体战”的军事技术的和物质的特性出发，从军事上的迫切需要推展到非军事领域的逻辑。在冷战初期，美国人对与苏联发生战争的可能性估计很高，这也强化着这个逻辑，1950年的国家安全委员会第68号文件(NSC 68)就突出反映了这种情况。随着冷战的加剧和欧亚大陆战略平衡局面的形成，以及核武器对战争意愿的抑制作用的凸显和增强，对美苏之间全面战争的准备不再是美国冷战战略思维的唯一内容，美国人越来越倾向于认为冷战的最终结果将取决于美苏之间在社会体制的优越性上的竞争。由此，冷战的非军事的和意识形态的特性被进一步突出和强化，冷战的文化和社会的内容也越来越多。抑或可以说，正因为冷战是“冷”的，这场冲突和竞争中的非军事方面的重要性更被加强了，“总体冷战”呈现出不同于“总体战”的、超越“总体战”的特性。这个过程也就是“国家安全”理念的内涵不断扩充的过程，美国人愈来愈倾向于超越“实体安全”(physical security)，以维护美国的“核心价值”(core values)来界定其“国家安全”。(56)其中的一个重要方面和表现是，“政治战”和“心理战”之类的“非军事战争形态”的重要性不断上升，意识形态的斗争即“争取心灵和头脑的竞争”走向冷战“战场”的中心地带。(57)到1960年代中期，对美国国家安全组织体制予以全面考察的参议员亨利·杰克逊已经可以提出对“总体冷战”的一个完备表述：“这场竞争是总体的——它是军事的、经济的、科学的、政治的、外交的、文化的和道德的”。(58)
    “国家安全”在冷战扩张和深化的过程中成了一个概念箩筐。1940年代末到1950年代初，在国内冷战恐慌的气氛下，“内部安全”(internal security)观念及相应的制度安排出现；(59)而在美国构筑冷战国际同盟体系、实施对外军事援助的过程中，“共同安全”(mutual security)也在1950年代初成了一个新的政策和制度标签。由此“国家安全”观念又有了两个新的附属物。
    1950年代末以后，随着美国政策体系中“全球主义”或者说“自由国际主义”的性格的彰显，(60)随着冷战剧烈地向第三世界扩散以至于达成真正的“全球冷战”局面，(61)第三世界在冷战中的地位有了突出上升，第三世界国家（特别是被判定为具有重要战略意义的国家）内部发展的方向和性状成为关乎美国国家利益和“国家安全”的重要事项。到肯尼迪时期，“发展”和“现代化”成为与“国家安全”理念有密切关联的政策目标和政策理念，援助和发展政策更成为冷战战略的新重点。在这里，“全球冷战”的逻辑强化着“总体冷战”的逻辑；全球主义逻辑强化和扩充着“国家安全”理念，“自由国际主义”——“使民主在世界范围内得到安全”(make the world safe for democracy)——成为对“总体战”的认知之外的另一个塑造和扩充“国家安全”理念的基本要素。