波斯大王诚然拥有无限的权力决定臣民、尤其是贵族臣僚的命运。但我们也注意到一个有趣的现象：与后世成熟的专制王权比较，波斯帝国的官僚体系毕竟不够发达，至少与秦汉以来中国的官僚体系比较，不够“专业”。在古代中国，至少从秦汉以来，虽然历代官制多有损益，但秦朝确立的中央三公九卿(后来的三省六部)的体系，大体一直延续下来。在这种体制下，选官任官都有一套严格的制度；官员的罢黜，重大的政治和财政决定，也都有专门的机构负责；国家管理职责明确划分在不同的部门；中央与地方的关系，也有相对明确的规定。但在古代西亚地区，虽然自阿卡德王国建立以来，官僚体系就一直在发展，而且在逐步完善，(29)但除财政和军队体系外，国王直属的中央其他机构，很难与古代中国成熟的官僚体系相提并论。及至波斯帝国，这样的状态仍无根本性的改观。确实，波斯帝国维持着庞大的税收体系和复杂的实物分配系统，类似财政大臣的地位也极其显赫，但是，至少就中央政府而论，从前文列举的官职看，他们中的大多数，如持矛者，执盾者，战车驭手等，都属于直接为国王服务的人员，很难与国家管理的具体职能联系起来。除财政大臣外，哪个部门负责人事任免？哪个部门负责官员的监察和弹劾？哪个部门负责接待外来使节？又有哪个部门专门负责军队的供应与调遣？这些臣僚的权力和影响，很多时候不具体决定于他们担任的职位，而决定于他们与国王个人的私人关系。如果他们偶然拥有了某种重要权力，那是因为当时国王任命了他们，不是因为他们担任着某种职务。即使在军队系统中，除经常谈及的充任国王禁卫军的不死队外，也难说有从上到下的指挥系统。公元前492年波斯远征希腊时，统帅是马尔多尼乌斯；公元前490年，统帅则是达提斯等；到公元前480年，马尔多尼乌斯再度出现，国王薛西斯同时任命了一批波斯人临时充任将领和统帅，在他们之下，则分别是各国和各地区的统治者。直到波斯帝国灭亡，军队的指挥系统基本如此，以至于有学者怀疑，波斯帝国是否存在大规模的常备军。所有这些将帅的任命，或者因为他们是国王的亲属，或者因为他们是波斯显贵并且得到国王信任。(30)由于权力的取得和收回完全取决于具体的人在特定时刻与国王的关系，因此在希腊人的印象中，那些宦官、太后、王后和嫔妃，甚至御医等看似与政治无关、却与国王关系密切的人物，可能会决定那些求助国王的人的命运；国王卫队的统帅千夫长，由于控制着他人觐见国王的权力，成为帝国内最为炙手可热的人物。帝国末期的太监巴戈亚斯，则能多次废立国王。(31)
    帝国政府缺少常驻地，是波斯政治的一个重要特征。虽然在希腊人的印象中，苏撒是波斯最为重要的行政中心，希腊人出使波斯之时，大多前往苏撒。但苏撒毕竟只是帝国的中心之一，只有国王在那里时，才会成为权力中心。而权力依赖国王个人运转，让国王本人的所在地成为政治中心。波斯本土的帕撒加戴和波斯波利斯，米底的埃克巴坦那，也是国王经常的驻跸之所。一些重要的文献，例如居鲁士同意犹太人重新修建耶路撒冷圣殿的诏书原件或者副本，保存在这些城市中。巴比伦可能也是一个重要的行政中心，而在财政上，它占有重要地位。王储登基之前，偶尔也会出任巴比伦国王，并居住在巴比伦的宫殿中。(32)这种权力中心随国王迁移而不断转移的“流动的王权”，(33)表明波斯的权力运作很多时候取决于国王本人的性格和能力，王权真的只是国王的权力，随着国王本人的移动，权力中心不断转移，因此存在众多不确定性，与成熟的和制度化的中国皇权比较，存在不小的差距。由于缺少官僚体系提供的强力支撑，国王与波斯贵族之间的关系，也会经常出现不同程度的变动，导致波斯政治的动荡和政变的经常发生。(34)波斯历代国王中少有寿终正寝者，也显示了王权的不稳定性。
    大权在握的总督
    波斯王权的强大和软弱，最为明显地体现在国王与总督的关系上。按照色诺芬的说法，波斯的总督制始于开国君主居鲁士。“当居鲁士再次来到巴比伦的时候，他觉得，如果任命一些总督，将他们派到那些已被征服的部落去，也许会比较好一些。不过，他也不想让要塞中的指挥官以及负责防卫部队的将领受到任何制约。”但总督要负责为驻军提供给养。(35)然而，希罗多德给人的印象，首创总督制的是波斯国王大流士。他把全国划分为20个总督辖地，并规定了各地应当缴纳的贡赋数额。(36)虽然色诺芬有关居鲁士的说法有多少历史真实性非常令人怀疑，因为他把所有波斯人的制度都归于居鲁士的首创，但在这个具体问题上，现代学者大体支持了色诺芬的观点。毕竟希罗多德本人提供的证据，证明至少在居鲁士和冈比西斯时代，波斯的某些地区已经存在总督。例如，在大流士等人发动政变之前，他的父亲叙斯塔斯佩斯已经是波斯本土的总督；萨狄斯和达斯库利翁的总督，可能也在居鲁士时代已经指定。(37)贝希斯敦铭文也多次提及大流士派遣已经在任的总督率领军队平叛。(38)波斯和希腊的文献，都证明总督制远早于大流士。可能的情况是，总督制虽非大流士首创，但在镇压他统治初期全国性的暴动后，他对总督区进行了重新划分，并据此确定了各省应当缴纳的贡赋。
    布里昂的研究表明，波斯最初任命的总督，像帝国初期的军事将领一样，除极少数米底人外，大多为波斯贵族。(39)古典作家有关小亚细亚地区总督的记载，也表明到波斯帝国后期，总督们仍然都是波斯人。(40)也就是说，从中央到地方，真正掌握实权的都是波斯人。某些希腊人或者埃及人有可能得到国王的恩宠，有时还可能获得与国王共餐的殊荣，但他们的作用始终是局部的。希斯提埃伊欧斯、地米斯托克利、戴马拉托斯这些逃亡波斯的希腊人，有可能得到国王的宠幸，但除极偶然的情况外，主要限于处理与希腊人的关系。(41)这个帝国，从始至终确实都是波斯人的。
    整个帝国时代，波斯人如欲获得总督职位，只能通过国王。最初的总督无疑都由国王任命，并且在国王认为不合适时，会加以撤换或者直接处死。驻萨狄斯总督欧洛伊特斯因为藐视国王大流士的命令，有叛乱的嫌疑，被国王派人直接处死，家产也被没收。(42)后来有些总督实际上成为世袭，但仍受到国王的控制。赫勒斯滂的弗里吉亚的总督最为典型。就目前我们所知，该省第一任总督为米特罗巴特斯，时约公元前525年。约公元前493年，总督变成了欧伊巴莱斯。从名字判断，两人都是波斯人，但并非出生于同一家族。从公元前479年开始，该省总督为阿塔巴佐斯。此人是国王的叔父，曾劝阻薛西斯入侵希腊，后来虽然转变立场，成为远征的支持者，但似乎始终对入侵希腊抱着一定程度的谨慎，曾警告薛西斯，土地和海洋是波斯最大的敌人。普拉提亚战役中，他明智地选择了撤退，得以带着他麾下的军队顺利返回小亚细亚。(43)大约因为此次功劳，他被任命为该省总督。当斯巴达人波桑尼亚斯希望投奔波斯时，他是牵线人。(44)他在任时间似乎相当长。公元前449年，当雅典人在西门率领下进攻塞浦路斯时，与之周旋的波斯将领之一，正是阿塔巴佐斯。当波斯大王准备与雅典缔结和约时，还是阿塔巴佐斯和同僚派出使节与雅典接洽，并商谈了和平条件。(45)可能在他死后，他的儿子法尔纳凯斯继任该省总督。公元前5世纪末到前4世纪初，担任总督并且一直与希腊人打交道的，是法尔纳凯斯的儿子法尔纳巴佐斯。大概在“大王和约”签订后，他被召回波斯宫廷，该家族在赫勒斯滂的弗里吉亚的统治才告终。(46)
    这样的事例，连同部分地区总督的长期在任和父子相继，暗示国王们默许总督职位世袭。公元前5世纪中期以后，西部行省总督的不断反叛，特别是公元前4世纪中期的“总督大叛乱”，似乎有理由让人们认为，波斯大王对总督的控制权力有限。(47)不过，总督大叛乱的规模和影响也许被夸大了，某些省份总督职位的世袭，可能是例外，而且可能有特殊的考虑，例如父子相传可以保持统治的延续性。只要总督保持对国王的忠诚，并且按时上缴税收，世袭并不是根本性的威胁，也并非王权衰弱的征兆。毕竟总督对行省统治的维持，需要依靠波斯国王的直接支持。除非总督自身受到威胁，否则发起公开反叛，对于总督并无直接好处。同时，总督职位的世袭，可能也得到国王某种程度的同意。事实上，就赫勒斯滂的弗里吉亚总督情况而论，在阿塔巴佐斯家族掌管该省期间，尽管他们可能与萨狄斯或者伊奥尼亚总督产生这样那样的矛盾，但并无挑战王权的企图，更无独立自为的打算。(48)因此，有些总督在任时间较长，偶尔有世袭的情况，并不表明国王丧失了对总督的控制，也不表示他们对国王不够忠诚。相反，不少总督都表示，他们需要在采取重大行动之前请示国王。当米利都僭主阿里斯塔戈拉斯打算攻击那克索斯而去请求波斯驻萨狄斯总督提供100条船时，总督阿尔塔普列涅斯的回答是：“你(即阿里斯塔戈拉斯)所提出的这个计划对于王室是有利的。除去船数这一点之外，你的意见完全是好的。当春天来到时，不是一百只，而是二百只船为你准备着。不过国王自己也必须同意这一点。”(49)公元前4世纪初，当希腊使者频繁出使波斯，并通过波斯驻小亚细亚总督与波斯国王接洽时，总督们可能也会把希腊人的意见提交给国王，等待国王裁决。(50)在详尽分析了总督的任免之后，布里昂指出，总督“个人依附于国王，他必须表现得如同一个忠诚的仆人。此外，他还受到中央权威的严密监督。”(51)