因此，波斯帝国呈现出来的图景，是国王的高度集权，加上总督的高度自主和地方共同体的自治。相对于很多波斯贵族，尤其是那些在宫廷担任职务的贵族来说，国王无疑是一个专制君主，能够左右他们的命运。然而总体上看，国王的权威，主要体现在对中央官员以及总督的任免上。对于帝国的大部分臣民而言，所谓的国王及其权威，大多表现为他们需要向国王缴纳租税，发生战争时服兵役。中央权力的高度集中于国王和地方的高度分权，如何能够协调地共存？要解释它，我们需要到当时的历史中去寻求。
    波斯帝国所统治的，是从印度河到巴尔干、从多瑙河到尼罗河瀑布，且政治传统、经济状况和宗教、文化传统都差异巨大的大帝国。借用中国学界流行的话说，是一个军事行政联合体，不同地区之间缺乏必要的经济和文化联系。确实，国王为了强化对地方的控制，采取了多种措施，例如修建驿道，让总督们相互监督，或者利用近臣。当地方总督露出反叛苗头时，国王会采取多种措施予以反击，不少总督被国王下令处死。对于地方共同体提出的有关问题，国王会通过书信、诏令等多种方式予以处理，以确保共同体中精英阶层对国王的支持。在某些地区，可能还有波斯国王派出的法官。(98)波斯帝国能够维持200余年大体稳定的统治，与此当然有着密切联系。
    然而，要实现从中央到地方一条龙的统治，并使自己的统治深入到村社基层，在古代那种交通和通讯条件下，是不可能完成的任务。勉强为之，势必代价太大。一个简单的问题，统治如此庞大的帝国，该需要多少大小官僚！在古代那种生产条件下，那等于让太多的人脱离直接生产，并对剩余的生产者进行竭泽而渔式的剥削，而那无异于自杀。较之波斯帝国，亚述帝国的规模不仅小得多，对地方的控制也相对严密。然而，亚述帝国的屠杀与人口迁移政策，除了在历史上留下骂名外，并没有能够让他们的帝国延续更长时间。亚述的继承者，如米底和新巴比伦等，也不比亚述人更加成功。作为这两大帝国的继承者，而且相对于被征服人口处于绝对少数的波斯人，其开国君主采用了更加开明、也更加实际的宽容政策，即在征服这些地区之后，“地方政府形态、经济组织、政治结构和法律，只要其运作不与帝国的需要冲突，就让其原封不动地保留”，在政治实践中，这大概是唯一的选择，“一个庞大的帝国，除尽可能精明地利用宽容作为统治形式外，可能没有什么选择”。(99)根据如此原则确立的波斯帝国的专制统治，如社会学家迈克尔·曼所说，“与其说是现实的，不如说是体制性的”。即从制度上说，特别是就国王掌握的权力而论，它确实是专制的。但从现实的立场看。欲维持统治只能容忍总督的权力，而总督要维持统治，又只能容忍共同体保有相当权力，所以，“总督制的基础结构在很大程度上容易造成统治的分权化”。(100)宫廷中发生的事情，不一定会在行省发生，更不一定会在乡村共同体中发生。除少数波斯人占据行省高位、并控制地方部分土地外，各地仍大体保持着自己的法律、宗教、语言和习俗。波斯帝国的官方文书，到公元前4世纪，仍需要以帝国境内多种文字发布。(101)只有这样，波斯统治的运行成本才能大大降低。专制主义的产生，并未伴随着我们通常所说的中央集权。政治的实际运作，毋宁说地方自主乃占主流。
    地方很大程度的自治所以可能，还与波斯作为一个征服者的帝国有关。从本质上说，波斯帝国是波斯人的帝国，大权始终掌握在波斯人手中。从中央到行省、从军事到民政，最高权力一般都掌握在波斯人手中，外族虽有可能担任某些官职，但只能是相对次要、而且是基层的官吏，因此，“只要国王能够保持对最高层事务的控制，帝国的事业就足以实现。”(102)由此造成了国王在中央高度集权与地方总督和共同体高度分权自治这个看似矛盾的特征。不管是霍恩布洛尔援用的柏克“明智以及有益的忽略”策略，还是库克所说的尽可能宽容的统治政策，都意在表明，波斯国王明智地选择了尽可能少地干预总督和地方共同体的事务，总督则尽可能少地插手更基层共同体与城市的事务，以最大限度地降低帝国维持常规运行的成本。仍然借用社会学家迈克尔·曼的话说，“这种专制主义的基础权力结构远比不上希腊城邦。他们动员和协调其臣民投入战斗的能力是低下的。尽管广泛权力的范围要广大许多，但他们在深入权力方面却相当低劣。与希腊公民相比，波斯臣民能够更加有效地躲避他或她的国家。在某种意义上，波斯人是‘更加自由的’”。(103)它虽然让波斯帝国看起来更像一个专制国王统治下的大拼盘，却正是波斯帝国统治得以长期稳定的一个重要因素。(104)国王的专制统治，与所谓的中央集权，在波斯帝国被割裂了。我们甚至可以说，对地方权力的尊重，变成了波斯国王能够专制的前提。彭小瑜对专制主义中央集权的质疑，在波斯帝国身上具有了相当程度的真理性：“民主化和以相当程度的中央集权为特征的高效率政府是政治现代化的两个主要方面，二者相辅相成。在人类历史上，真正有效率的中央集权政府要到近现代才出现，其稳定形态是民主政府。”他借用索撒尔的理论，指出“前现代国家在‘仪礼’的层次上可以是统一的、中央集权的，在‘政治行为’的层次上是地方自治的、分裂的，即具体的、实际的行政管理主要是各地自理的，不受中央太多牵制”。彭小瑜尤其告诫我们，且不可把对于近代民族国家的思考套用于古代社会，“把古代历史现代化”。(105)
    那么，如何理解波斯不断强调国王的无上权威，或者说波斯国王不断宣扬的自己乃王中之王，天下四方共主的论调？这需要我们考虑古代国家进行统治的意识形态。要维持波斯庞大帝国的统一，需要国王的无上权威，也需要大一统观念的存在：它是国王体现自己对全国至高无上权力的理论前提，有助于保持中央政府政令的施行，更是庞大帝国存在的思想和文化基础，“大一统中央集权观念在传统社会长盛不衰，并且成为前现代政治文化的核心，是因为统治阶级实现其统治的需要，——传统政治既有赖于比中央政府更有效率的地方自治，又离不开在很大程度上是虚设的中央集权”。因此，“传统社会政治文化的特点是通过极力肯定大一统中央集权的正当性来强化政治统治本身的正当性”。(106)波斯大王不断强调他作为天下四方之王的地位，并且通过多种途径，把波斯大王打扮成天下第一公正与伟大之人，一方面固然是自苏美尔时代以来的传统，(107)另一方面，确实是需要给那个政治形态、经济结构与文化传统都颇为不同的庞大帝国，创造一个所有人都可以接受的共主形象，宣扬帝国的声威，保持帝国名义上和实际上的统一。波斯国王登基之时，不但要在波斯人传统的登基地帕撒加戴举行仪式，而且要到巴比伦或者埃及分别加冕为埃及王和巴比伦王，同时又要自称“众王之王”、“各省之王”，也让我们在他们极力强调的大一统中，看到了地方因素的作用。这种矛盾的统一体，也许是古代不少帝国的共同特征。虽然彭小瑜的主要假想论敌是传统中国的中央集权论者，但如果应用到波斯帝国，大概同样是正确的。