杜赞奇指出，有两个因素使得官僚体系对下层吏役控制极弱，一是已有的法令仅仅适用于那些有合法身份的吏役，二是官僚机构无法控制吏役们的收入。(131)关于第一点，本文不敢苟同，但第二点却是明白浅显的事实。清代的财政体制是高度中央集权的，其根基也是极其脆弱的。何平称之为“不完全财政”，即不能因事设费在制度上存在支出缺口的财政，表现为官吏薪俸的低微、地方公费的缺乏和军费开支的不足。中央和地方许多行政事务的经常性开支都不在规定的支出范围之内。(132)清代中央与地方之间就财政问题展开了长时间的拉锯战，尽管在这种互动中地方处于劣势，然而“正是地方和省级官员的内在需求，促成了中国财政制度的无规则。”(133)
    清代地方经费相当匮乏。根据曾小萍对康熙二十四年的统计，大约平均有21%拨给了地方，然而这21%的总数中又有84%主要用在军费、驿站等“关乎中央政府利益的支出上”。地方官只有两种选择：侵挪本欲用于其他方面的款项，或确定解送中央的部分经费；要么在征税过程中或市场交易中压榨百姓。18世纪时这两种方式已演化为复杂的地方“非正式经费体系”(the informal system of funding)。(134)加派、挪移和收受陋规即是这一体系中的核心内容。没有这些经费来源，地方政府将在开展工作方面寸步难行，因为高度集权的中央政府没有能力提供给地方足够的公务费用。非正式经费体系的存在获得了合法性基础，同时也得到广泛的接受和认可，偶有废止的呼声，亦仅要求“去其太甚者”而已。在这些收入中有官侵的部分，也有役蚀的部分，更重要的是缓解了地方衙门办公开销和差遣支出经费困顿的局面。毫无疑问的是，非正式经费的收取由衙门吏役具体操办，通过非法手段获取经费的必要性，使得地方官无法对吏役的行为实行严格的纪律控制。耗羡归公的改革意味着耗羡收入的合法化，和养廉银制度的实施一起成为有效的补偿性措施，然而依旧抵挡不住通过法外途径获取。
    “关于吏役的各种弊端，可以被视为是国家经纪制的必然产物而不完全是‘腐败’现象。”(135)这就充分说明了造成吏役弊政的制度性因素，而非仅仅是个体行为使然。但是，现有的研究证明，火耗归公改革不过是官僚统治向社会更基层渗透的努力--中央必须掌握帝国财产的分配权，同时改革确实缓解了中央与地方行政间的紧张关系，但却难免失败的命运，“到了嘉庆末年，火耗归公不再是一项地方财政管理的有效制度。”曾小萍指出，18世纪20年代的改革者试图以他们所能做到的最有效的办法解决现存领土治理的局限性：(1)提高地方政府的经费，州县官不必再依靠下属的非法活动来执行地方管理；(2)向那些更底层的、分散管理所依赖的衙门人员支付薪水；(3)衙门胥吏接受同官员一样的行政处罚；(4)改造赋税的征收，清除政府和个体纳税者之间的经纪人。(136)时代局限使得上述各条成为统治者和知识精英既费尽心思又找不到出路的难题，但是其意义是明显的，一是要求吏役官僚化，二是要求以地方财政制度改革为标志实行地方行政的规范管理。不过，与其说是“清除”经纪人，不如说是改造经纪人、使其身份得以转换。
    正如韦伯所提出的最重要的两种支配形式，从经济控制和行政权威的弱化来考察，清代对地方吏役管理的失控已不可避免，进而也无法达到对基层行政的有效控制。
    三 清代地方吏役行为与心态失衡
    科举之兴，在统治集团内部划分了截然不同的两个等级，官和役从此分属两个集团，前者成为官僚精英，后者俨然成为衙门中的“弱势群体”。弱势群体中也形成两个层次，稍微体面一些的是以文书档案工作的书吏（这些人最少要求文理明通），另外一些就是专门供驱使的衙役。(137)
    在清代等级社会中，地方衙门的吏役往往因出身低贱、行迹恶劣而受世人鄙视，参充者虽然要求身家清白的良民，但是往往也有大量闲散游惰之民以及地方“宵小无赖之徒”充任，以至于吏役集团本身的整体素质已大打折扣，甚至部分衙役在职业上身处贱民行列。尽管可能会有不少吏役通过非法所得变得相当富有的情况，但其整体上依然没有政治优势和获得社会认可、享有社会地位。正如王家范先生所指出的，传统中国社会特质中有一条，那就是在政治、经济和文化三大系统中：政治“居高临下”，包容和支配经济、文化等等。(138)官、吏处于两个不同的世界，再怎么糟糕的官仍然是官的身份，再优秀的吏役仍然只能是最底层的人物，时人谓：“官有贤否，而世之通称，则皆曰民之父母；役有善良，而人之通目，则皆曰官之爪牙。夫曰父母，则民之望于官者可知，曰爪牙，则民之畏夫役者可知矣。”(139)即使有出息得以考职出仕的书吏，也多由于个人综合素质问题而官声不佳。例如汪景祺就曾记载，湖广人氏汪元仕，康、雍年间曾以吏员除福建某府经历，后升任蒲城知县，“竭蒲民之脂膏以奉总督鄂海”。此人很快就被题升陕西榆林同知，但仍是穷奢极欲，后终于因亏空过多犯事。(140)有必要说明，这类记载在史料中比比皆是，或许更多地出于一种略带偏见的思维定式，使偶然的东西具有了必然的意义，足见世人对吏役的歧视程度。衙役之辈，在某种程度上更加成为一种“恶势力”的象征。清人笔记载，建昌地方有一种大小如鸠、黑质而白章、毛土黄色、嘴长寸余尖锐如锥的鸟，时人称之为榨油郎、铁鹦鹉及凤凰皂隶，或称之为“鸟中皂隶”。(141)“嘴长寸余尖锐如锥”的鸟都被比作“皂隶”，后者在人们心目中的位置可见一斑。
    在传统中国社会，吏役身份经历了一个逐渐走向低贱的过程。其间的变化，清人已有如下认识：汉代时郡县多自辟属吏，作为辅助人员。“由吏掾可至公卿，所举皆一时贤士”，可见汉代的吏员在仕途上道路畅通，因此来源上也并非尽是下层贫民，与此同时，吏掾也是“竭力效智”，“鼓舞于功名之路”。后世科举与吏掾分为两途，重科举而贱吏掾，充当者皆市井无赖之徒，仕途功名无望，“惟作奸犯科耳”。(142)牟愿相也从吏役的来源方面指出其身份变化的过程，以及其如何一步步走向权力的前台。他说：“汉以前吏胥士也，卿大夫多出焉，其人自爱而重犯法，以是吏胥贵。唐宋以来，士其业者，不为吏胥，为吏胥者，则市井奸猾巨家奴仆及犯罪之人，以是吏胥贱。吏胥既贱，为之者皆甘心自弃于恶，行己若狗彘，噬人若虎狼，以是吏胥横。吏胥日横，其势足以攫财货快恩仇，因而向之士其业者，稍慕而为之，既而搢绅之族不肖者，亦复为之。搢绅之族为吏胥，虽甚不肖，不可得而摈，搢绅者，仍兄之弟之伯叔父之祖之，其异姓仍中表之，与之抗礼矣。措绅所与抗礼，姻亲而吏胥者也。久之，凡吏胥虽不为姻亲，皆得与搢绅抗礼，以是吏胥大。”(143)当然也有较上述言论客观的评价，陈宏谋即指出，世人对吏役的态度明显过分：“胥号曰奸，吏名为滑，衙役则目之曰蠹，所以贱而恶之者亦太甚矣。”(144)
    理想官僚制下的官僚，通常享有卓越的“身份的”社会评价、由上级任命、地位通常是终身的、可以得到固定薪俸形式给予的货币报酬和年老退休金以及期望职位得到提升。(145)在这个意义上，清代地方吏役显然不属于正式官僚机构的合法组成部分。正是郑观应所批评的：“况既授以事权，又复限以资格，虽有才艺，荐达无由，而月得工食纸张之费，为数甚微，若洁己奉公，亦实无以自给。”(146)表现出对吏役处境的一种同情。就地位而言，清代地方衙门的吏役虽然身在公门，却未能得到合法的官僚身份及待遇（政治上的和经济上的）。如果说是“不在其位”的话，他们偏偏又掌握了州县行政的实权。而另一方面，没有合法的官僚身份也意味着他们无法受到官僚组织内部的纪律约束，同样无法令其对自己越轨行为造成的严重后果负责，“无官之责，有官之权，宫或自顾考成，彼则惟知牟利，依草附木，怙势作威”。(147)法国社会学家克罗茨认为，“在科层制所追寻的稳定世界，规则可以管理所有的权变，并不给个人决策留下空间。而在不确定的世界，在规则管不到的地方问题就发生了，并给那些需要做出决策并有能力做出决策的人，提供了运用权力的机会。”(148)简单地讲，官员犯事必须受到相应的降级、罚俸或革职甚至问斩的处罚，而吏役有犯，除了死罪以外，最多杖笞革退了事，甚而有可能气焰日嚣尘上，甚至有人说：“幸免以后，招摇得意，自夸打点神通，人人畏服，故访拿一次，愈增一次之威名矣。……况每见县间各蠹，访拿问革后，反买府厅顶首矣。府厅各蠹，访拿问革后，反买充道抚按顶首矣。”(149)