“治官之官多而治事之官少”的提出，将矛头指向了省以下整个官僚统治结构的设置。受到批评的多是督抚司道府对州县等基层官员的分头牵制，而州县又往往为应对上宪心力交瘁，严重分散了州县官管理下属和治理民众的时间和精力，同时也导致地方官将事务大权委诸衙门吏役。鲁一同在与别人讨论这一问题的一封信函中指出：“大吏在得其人，不在多设，夫州县所以不能制胥吏者，牵制太多，文牒太繁，驳复太密，穷日夜之精神以承总督、巡抚、布政、按察、巡道五六公之意旨而恐其不给，又安能亲民而督吏？”(106)省司道府的监控体系无形中层层剥夺了州县官自己决断事务的权限。值得注意的是，州县官不仅遭到上宪正印官“掣肘”，同时还要受到各上级衙门众多办事吏役的牵制，有时甚至本县吏役与上宪吏役串通挟制本官。明代人举例说，“本县吏书欲生事扰民，官不为动，即贿信道府吏书行牌贴下县，一不应即以县官不理蜚谮矣。”(107)此时州县官难免有所顾忌。
    因此治官之官多导致的另一后果，是应对上级衙门的差役造成本州县沉重的负担。针对上差骚扰的情况，早在康熙八年就曾复准，严禁知府亲至州县征粮，以杜供应需索之弊。(108)康熙年问，工科给事中成性疏陈民生十害，其中有“督抚及司道胥吏干托有司，为上官胥吏之害”的说法。(109)当然，即使上差不用亲自下乡，向州县吏役的需索却不会减少。例如征解钱粮，上司书吏向州县书吏索取费用，县吏只有假借司费纸张名色，摊派给纳税民人。又如征解漕粮的时候，粮道衙门书吏，需索县吏规礼，县吏遂勾通本县家人，盘踞仓廒，于正额之外多收耗米，否则即百般留难，对老百姓而言，时间耽搁不起，花费也承担不起，只求早日完结。司院衙门，则遇到州县申详事件，往往先发各房书吏拟批送签，书吏以此作奸射利，正是“迟速行驳之间，得以上下其手”。
    明确提出从改变“治官之官”过多的现状着手调整地方治理结构的是鲁一同，他说：“治官之官少，则州县不扰于无益之事，得厉精以当吾胥吏矣。”他同样认为，这一现象与地方吏役问题有着极大联系，并设想了一套改革方案，重点指出要加强“府”的地位，而将省、司、道等予以撤并。(110)
    地方治理结构的缺陷还表现在基层衙门内部设置的不合理。
    单个州县对大规模吏役的需求，还源于土广民众的大清帝国在地方政府部门的设置上几乎保持不变。施坚雅列举了历史时期全国人口的波浪形增长的顶峰数字和基层区划的变化，推算出 1850年的人口需要8500个县来分疆治理。按照1180个县需要近200个府级衙门，8500个县则需要1400个以上的府级衙门。就是说在晚清，全国需要近1万个府县级地方衙门。(111)尽管施坚雅的这种假设性推论或可商榷，但他却为另一个更远的设定打下了基础，即财政负担对清代地方政权建设的限制，不利于吏役集团的合理与规范。
    曾小萍曾估计清代为州县官提供养廉并完成基本行政任务每县每年至少3000两，雍正时期中国有1360县，意味着408万两支出要用于地方管理，如果向足够多的县（即8500个）提供财政支持以确保对当地人口有效的控制，费用则超过2550万两。(112)这个数字还没有包括向县级衙门的佐贰属官、杂职官提供经费，也没有包括府以上各级地方机构。这种负担清代国家无法承受，也就是说国家无力保证地方衙门运行的经费需求，另一方面，地方政府又缺乏财政自主权，因此不难理解，为什么有清一代各地方衙门经制吏役数额基本保持不变，不能不说是出于财政困乏方面的考虑。由于特殊原因，正式官僚的养廉、俸禄往往会被以“捐助”的形式剥夺，其中也包括了数量甚微的吏役工食银。换句话说，控制地方吏役经制数额的实质即在于控制地方衙门的经费支出。通过顺治到康熙初年的改革，书吏的工食银在名义上被取消，部分衙役的工食银经过削减和划一标准后得以保留。以年薪或半年薪形式发放的工食银并不能满足吏役生活之资，而更多地依靠“非正式经费”收入。另一方面，对于地方政府而言，因为吏役人数众多，工食银在总数上并不是一个小数目。吏役人数众多是地方行政的现实需要，对“经制数额”的规定形成巨大的冲击，同时也使得后者失去实际意义。这就是我们看到的，在整个清代，不管人口有多大的增加，行政事务是如何越来越烦杂，物价波动和人民生活水平的变化有多么明显--总之是各种情况发生何等巨大的变化时，衙门吏役的经制数额和经制工食银在量上都没有发生变化的原因。
    再来看州县衙门内部的设置。从顺治三年开始至康熙初的若干年中，以“裁冗”的形式舍弃了不少地方衙门中的佐杂职位。据袁良义先生估算，县级官员裁的最多，大县裁去四分之一，不设主簿，小县不设县丞、主簿，被裁去二分之一，“合起来县级官员共裁去三分之一”。(113)但是，雍乾以后根据实际需要又有不小调整，许多县级政权的析置和一些地方恢复、添设佐贰杂职在一定程度上表达了行政事务对增加县级行政单位的需求。与上述相对应，丞簿佐贰等职位是不被信任的闲置官员，有官之名而无官之实。佐贰属官多不能尽其才，州县官大权独揽，这与高度发达的中央集权体制是一脉相承的。长期以来，佐贰杂职除非在正印官有要求的前提下干涉政务，否则将被看作衙门之害，反映的是一种普遍认识。另外，佐贰杂职的无权，尚表现在其名下吏役数极少，仅配备几名生活助理而已。乾隆年间，湖南州县衙役之多动至数百，但是，分防别处的县丞巡检亦有数十至一百名，陈宏谋感到不可理解，称“此等佐杂衙门何需如许衙役”？(114)在分防某处、治理一方的情况下，尚不能设置足够数额的衙役以供差遣，亦可见州县佐杂位权之轻。
    清代幕业的盛行间接地源自于地方官的集权管理，个人的时间、精力和识见毕竟有限，花很大的代价来换取幕友的协助，避免了地方衙门佐贰杂职官员分割权力带来的威胁，州县官也从来不指望能获得佐贰杂职等官行政上过多的支持。另一方面，佐贰杂职不被委以重任，还与其大部分为异途（包括吏员）出身而后者又受到社会排斥不无关系。可以这样认为，地方官的素质越低下，幕友的作用越显得突出，似乎让人隐隐感觉到他们替代了衙门中应该存在的某类角色。幕友并非严格地属于清代地方政府的结构体系，由于对佐杂职位的排斥，“一人”官长增强了对吏役集团的依赖，同时造成也易受后者蒙蔽的结果。
    为了防范衙役差票之害，有人提出应该设立“乡官”一职，(115)但马上就有人提出反对，认为“乡官既应设则佐贰可裁，佐贰不可裁则乡官为冗”。(116)清末官制改革时，有人建议充实地方衙门佐贰杂职官员的办事权力，以此来牵制和弱化吏役的权力。原因鲁一同早就说过：“或曰，丞尉果必贤乎，曰丞尉未必贤，要为贤于胥吏。胥吏易辱而无耻，丞尉故官也，爱名求进之心，视胥吏为重，奈何此之不为而彼之久行。”(117)地方衙门吏役数额过于庞大的“罪名”无形中承担起了清代地方政权缺陷所应负的责任。在各种记载所展示的地方衙门十分庞大的吏役群体中，有冗滥的成分，也有合理的必须数量，而且这个数量绝对不是国家不顾（或较少顾及）地区差异和具体情况的不同而制定的标准量。这种现实行政需要吏役的合理数额被视为“冗滥”，充分说明清代中央政府对基层政权建设控制弱化的事实。