四 衙门组织的合理性与清代地方政制的维持
    科层制促进协调与控制的机制，除了韦伯所说的提高管理效率以外，彼得·布劳指出了“干扰组织实现目标”的反功能的三个方面，“反功能之一来自于规则和规范运用中的过分刚性，过分刚性导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求。另一个反功能就是保守主义和（对）革新的抵制。科层制选择和预先程序也会固化社会阶级差别，进而固化社会不平等，这是科层制的第三个反功能。”(159)在清代地方政府，第一个反功能被严密的层级系统和繁杂的律条、例案所导致的文牍主义充分表现出来，而以儒家为主导的治国思想的确也显示出保守主义倾向，对于吏役而言，严格的流品差别则使其身份地位趋于“固化”。本文认为，尽管存在诸如结构缺陷等原因造成对大量吏役的需求、吏役行政的盛行和社会问题的严重，但是“冲突”仍然仅发生在有限范围内，清代地方政府在理性与非理性之间达到了运行平衡，地方政制从而得以维持。
    瞿同祖指出，清代州县政府的四种辅助人员中，书吏、衙役与州县官保持正式的、公务方面的关系，幕友、长随与州县官则维持一种私人的、非正式的关系。作为真正的行政事务专家的幕友（韦伯称其为具有经典教养、精通当地习俗的非官方身份的顾问(160)），“其角色最为重要”。(161)瞿先生的论断影响深远。但是这种划分和判断仍然值得进一步讨论。首先，根据幕友和长随在衙门中的作用，他们与印官仍然保持一种公务方面的关系，因此就不可能是纯粹私人性和非正式的，不参与公务的幕友不存在，不参与公务的长随也只是个别。另一方面，书吏和衙役在官僚结构各要素的意义上“虚有”公家名分，(162)从政务运行的角度看，既然同为辅助人员，吏役、幕友和长随“公”与“私”的划分不具有实际意义。其次，清代的州县衙门中并非幕友的角色最为重要，他的职能只是“为他人做嫁衣裳”，即协助州县官作出判断，这也使得许多幕友心理上极不平衡。而书吏和衙役则支撑着一个衙门的正常运转。反过来讲，一个衙门可以没有幕友，但绝对不能没有书吏和衙役。同时，论者每以州县官不是行政事务专家为由，批评其权力为吏役所窃取。如果幕友是“真正的行政事务专家”，以每衙门两个以上的数额（多者达七八个），以其享有无比丰厚的“束脩”所应承担的责任，完全可以代官长出治，但事实并非如此。这只能有两种解释：要么州县没有给予幕友充分的权力，要么幕友本身的作用并非绝对重要。
    清代对书吏、衙役的监察条例繁琐细密、陈陈相因，但始终没能对吏役行为保持有效的监督，何况若按照官僚制的组织原则，这些法令条例根本就对较经制吏役十倍以上的“计划外”吏役束手无策。为了避免这种“过分刚性”造成的没有回旋余地，衙门中的非理性因素对理性因素起到了很好的调适作用。瞿同祖认为，州县官们雇佣的私人性的、非正式关系的辅助人员，也许可以看作一种策略：用以审查监督衙门中非私人性的正式的集团（指吏役），而且正是幕友的“按规则办事”，使得地方行政中“非理性”因素被降到最低点。(163)不过需要指出，这种策略更多地表现为一种客观后果而不是主观努力，幕友对吏役进行监管的效力本身即值得怀疑（根据前文的论述），而以“非正式组织”来监督“正式机构”却反映出清代地方衙门构成的“非理性”，起到了一定的积极作用。但是，夸大幕友的“驭吏”功能是一种误会，另一方面，编外吏役同样处于法令律例的监管范围之内。
    瞿同祖认为，中国地方政府的效率差，主要归因于组织不善和缺乏协调。一个明显的例证就是幕友、书吏、长随之间职责的重叠。另一个原因是不允许幕友直接参与审讯和勘查的政策，这一政策使得司法和裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出。(164)若结合瞿氏前引所论，幕友即处于一种“位重权轻”的地位（吏役正好“位轻权重”）。实际上“效率差”的根本原因在于衙门构成的“非理性”。但是从另一方面看，清代地方政府的组织机构又有其合理性。幕友仅仅是替印官出谋划策的顾问，长随一般来说负责内务（清代明令禁止长随下乡执行公务），而吏役才是政令的贯彻者和具体执行者。幕友、长随和书吏之间存在一种策划指导、传输协调和具体执行的关系。书吏的文字工作差役或许无法胜任，但很难说清楚某项词讼事件或税收活动的差务只有差役负责而书吏未曾参与。至于幕友不能直接参与审讯和勘查，并不等于司法和裁判只能根据案卷和其他间接信息来源作出，在这里，书吏和差役完全弥补了这一不足。有正式公家身份的吏役在行政过程中都能使地方官变得尸位素餐，不可能再假权幕友。来自于当地的书吏和差役仍然是勾通国家和社会的合适人选，因而清代地方衙门的构成又是合理的。
    布劳指出，不管是军队、工厂、政府机构，还是警察部门的工作群体，他们的行动都体现了一个特征，即存在着由非正式关系联结成的网络，其对“科层制的另一面”的讨论获得了如下认识：多数组织的实际运作与正式的计划和规则有差距，尽管对什么样的非正式活动是可以容忍的问题有各种看法；非正式活动有时对实现组织的目标具有积极的作用，尽管不是所有的时候。(165)也就是说，非理性因素的作用是重要的，“理性决策”有一定限度，“过分刚性导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求。”私人感情、私人关系、个人信仰（美化的神话）和主观的价值取向都表现出强烈的非理性因素。(166)理想类型的官员要求在处理公务时严格排除私人感情。但在以“伦理法律、身份社会”为特色的传统中国，被地缘、族缘、学缘和业缘构成的强大社会关系网络所笼罩，“门生故吏”是清代官场最流行的词汇之一，在这种情况下排除私人感情尤其显得不可能。有鉴于此，中国的官僚政治结构并不具有过分的“刚性”。清代州县政府中，幕友和长随以非正式的因素在正式的结构中运作，有助于减少行政局限和争取更高效率。(167)在这个意义上，清代州县政府组织结构的协调搭配也是合理的。
    更进一步讲，清代地方衙门各个群体之间的冲突与合作基本都能在“一个有约束力的规范空间”内展开，这个有约束力的规范空间靠“并驾齐驱”的德治与法治理念所支撑。根据前文所述种种主、客观原因，地方官不可能也无力做到对吏役的有效控驭，学者曾指出：官员对吏役违法的惩处，“却因府县官僚与胥吏衙蠹之间从来没有原则斗争，只有物质利益的冲突；又因为他们之间的互相依赖，所以显得非常无济于事与不力”。(168)然而试想，如果地方官与吏役之间展开“原则斗争”，地方衙门又将如何维持其运作？前文曾重点强调各衙门主体在乱法活动中的合作，但也提到他们之间的同盟关系有可能破裂，兹举数例。乾隆五十一年闰七月，济宁州知州王道亨借给巡漕佛喜保纹银三百两，以为幕宾束脩、家人赏赐之用，被家人广州挟嫌诬陷，连同被告的还有济宁州书吏徐汉光等人。后来事情闹到京城，上谕交军机大臣质讯定案。(169)又如湖南安仁县仓书刘本忠等，盗用空白印文捏款诬揭，被判拟绞，请旨即行正法。皇帝认为“所拟未免过当”。原来，刘本忠与同房书役俱被该县长随斥辱，“素有嫌隙”，于是用印纸捏款造详，诬陷本官。上谕认为应该改为绞监候。(170)湖南善化县知县易学超贪婪不法，其门丁张福、蠹役王洲等“逐案诈赃”，张福因与某书吏不和，故唆使窝倡之李氏控告书吏侵渔。(171)吏役之间以及吏役与官长之间出现上述种种矛盾具有一定必然性，与利益分配的不均衡有直接关系，不过多发生在个人之间，并不会发生集团性冲突，因而并未严重影响地方政府的运行。另一方面，正是这种矛盾的存在，各主体之间的“非法合作”才不至于没有限度，同样有利于地方政制的维持和平稳推进。
    “良性”的交叉冲突有利于国家机器的正常运转。冲突理论指出，团体越紧密，冲突就越剧烈。从清代地方衙门各群体之间的紧密程度来看，官僚、幕友、吏役、长随又接近于一个松散的联合体，内部的冲突同样不至于构成对基层统治延续的威胁。在一定程度冲突存在的前提下，官、吏役和社会势力等各种社会要素都在不断调整自己，又都在努力争取和维护自己群体的利益。吏役行政游走于“正式活动”与“非正式活动”之间，与清代地方衙门组织的“去刚性化”形态一起支撑着地方政制运作。当然，随着时代的发展，吏役集团的官僚化和地方行政体系的正规化仍是一项迫切要求。