地方治理结构的不合理又表现在官长的选任制度方面。
    清代地方官的流动十分频繁，或升降黜陟，或平行调动，无疑增加了来源于本地方吏役灵活行政的机会。而对于吏役来说，尽管有严格的任期规定，但地方衙门多不能遵守，一则父子兄弟亲戚好友钻营朋充，或改名换姓多乘换届之机愚弄官长十分普遍；再则对于人生地不熟的新任官员来说，也需要熟练的办事人员以供差遣，因此对于复充的纠察倒在其次。整个清代知县的任期都相当短暂，“自仕宦之途杂，人皆以官为传舍”。(118)为了突出绅士在地方治理中的作用，张仲礼曾通过对河南鹿邑和湖南常宁两县的统计表明，清代前后期知县的平均任期从1.7年短至0.9年，“这使任何一个地方官都难以熟悉本县，也减少了他对任何计划的兴趣，因为他在任期内看不到结果。”(119)这样，地方吏役无论如何都存在擅权的机会。
    时人多指摘州县任期过于短促，以及吏役的充任难以规范，而避衙门或官长个人对于熟练吏役的现实需要不谈。田文镜做河南巡抚时，就曾训诫下属，“各衙门吏书皂快等役，原因衙门而设，并非奴隶之流可以久远役使也。各官视衙门为传舍，而此辈视官长更为过客，一经升迁事故即抱琵琶过别船矣。况阅人既多则奸猾愈甚，一官到任巧于逢迎，先为结识宅门家人及管事亲戚，以为进身之基。”(120)郑观应也曾指出，地方官“多则四五年，少则一二年，其于治内之利弊，俗尚之美恶，或未及周知，即已更调而去。若书吏则世代相传，专门学习兵农刑礼，各有专司，官有升迁，吏五更换。”(121)方浚颐尝闻翰林院庶常馆某缺某役为前明世家，至清未改他姓，称“官或岁一易，数岁一易，其科条令甲，文书册籍，皆吏掌之，官暂而吏久，舞文弄法，因缘为奸者，其弊不可胜数，一旦事发，官则震怒，下于狱，重惩之，而彼方晏然曰：革吾吏，革吾役，不能革吾业也。”又感叹曰：“封建之害、方镇之害，异代能除之，而世吏世役之害，虽名公钜卿贤士大夫，历代不能除之，且知之而无可如何，是国之蠹也，官之病也，民之贼也。”(122)晚清时人亦云：“迄乎今日，官无权而吏有权，官有迁调升降而吏则祖孙父子相传，几视为一成而不可易，于是其基愈固，其弊愈丛。”(123)
    除了地方官流动频繁外，清代实行严格的地方官回避制度，尤其是籍贯回避。顺治十二年 (1655)题准，“督抚以下，杂职以上，均各回避本省”。(124)其后于康熙四十二年(1703)又有五百里回避距离之规定。雍正以后，对回避的规定愈加严格。地方官的回避较京官为严，目的是防止地方官利用地缘、血缘关系，相互攀比，结成亲党，形成跋扈势力。然而籍贯回避也产生许多负面影响，对政府而言，官员受制，难有作为；对社会而言，官员对地方欠了解，与民不和洽，人地不相宜，难以兴革。(125)由于异地为官，甚至还会发生官长与当地言语不通的情况，不得不事事依赖吏役，或者赴远地就任，因借贷资费而常常受到家人、吏役挟制。
    对于清代地方官不久任和回避任职的实施与加强中央集权的关系，韦伯有如下认识：“为了抑制不断出现的、官职占有之倾向，为了防止一种固定的恩护关系之形成以及地方望族对官职的垄断，皇权家产制支配乃诉诸如下手段：缩短官吏任期，官吏不得出任其氏族所在的地方官（本籍回避），以及秘密侦察（所谓监察御使的制度）。除了这些一般的手段外，帝国政府也发展出一些新办法：此即在人类历史上首次出现的、任官资格考试与业绩考核。”(126)
    3.地方吏役、地方与中央
    与吏役窃取权柄相对应的，是国家对吏役控制措施的效力减弱。杜赞奇在他对20世纪前40年华北农村管理结构变迁的经典研究中，提出了一个重要概念，即清末中国对基层社会的治理采取的是一种双重“国家经纪体制”，而这种体制下的吏役被其称为“赢利型国家经纪”，也就是那些被国家权力所利用的、但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员。(127)杜赞奇的讨论以赋税征收为切入点，并未涉及其他，但是的确给人不小启发。本文认为，实际上在整个清代都体现出这种“经纪机制”的特点，“地方吏役制度”能够合法存在的原因即在于此。“在经纪体制中，吏役专权是一普遍现象。”(128)当吏役官僚化进程受到阻碍，其身份在官僚政治结构中未曾得到认可和不能享有应得的待遇的时候，按照迈克尔·曼权力的政治、经济、军事和意识形态四种来源的划分，(129)从某种程度上说，其权力不是来自于政治、经济和军事，而是来自于意识形态即“文化网络”，这种“民间权力”极易同国家权力形成对抗。
    清代地方衙门的吏役，有正式名分的书吏（经制额）似乎已被引进官僚政治大厦的门槛，但是绝大多数人又被拒绝在大厦内占有一席之地，而在数量上占主体的非经制吏役希望更为渺茫，构成了一种非常矛盾的状态。如果把地方衙门的吏役组织看作是一种非正式结构的话，表面上看，其构成国家权力向地方渗透的中介和工具（即经纪），意即他们是国家权力的代表，而从实质上看其权力得以运行主要借助了其赖以存在的地方环境和丰富的文化网络资源。从此点观察，清帝国对基层的控制并不是十分成功的，因为吏役常常在运用国家权力的时候背叛了自己的主人，或是为自身谋利益，或是替其赖以存在的地方社会说话。杜赞奇仍然以地方财政体系的运作来说明中国国家权力扩张的自身特点，“即国家财政收入的增加与地方上无政府状态是同时发生的，换句话说，即国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的诈取能力”，“尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它无法控制这些机构。”(130)这叫做国家政权的“内卷化”。与非正式地方机构紧密联系的就是曾小萍笔下地方财政中的“非正式经费体系”，前者赖后者而存在，后者支撑着前者的运转。