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与官府直接管理相比,“绅办”的管理模式有着一定优势。一是可以将绅董视作地方社会的代表,表明以积谷捐建成的备荒仓储确属“民捐民办”,符合清廷旨意,绕过“永不加赋”的制度障碍。二是可借此向民众宣示,积谷款产的管理权仍在民间,不经胥吏之手,可以有效避免胥吏侵挪,以取信于民,减少民间对积谷捐的抵触情绪。如时人所言:“积谷之仓平时带征劝募存储者,惟恐其不多,名曰积谷备荒。地方官恐民间或有不足取信之处,令绅士司其出纳,慎其筦钥。”① 但需要强调的是,“绅办”备荒仓储仍与官府存在密切联系。这表现在如下几方面。 首先,仓储的经费来源需要官府保障。如前所述,积谷经费主要来自官府的强制带征,说明仓储的经济命脉仍由官府掌控。 其次,仓储须接受官府稽查监督。丁日昌曾以“出纳则责诸董,稽察全在于官”一语总结备荒仓储的运营办法②,即官府应对备荒仓储时加查察。同治十三年署苏藩应宝时亦称,“积谷为备荒要政,虽有董事经管,身为民牧者应如何慎重其事,岂容一概诿诸经董,置身事外?”要求州县立即扦量积谷上报,短少者由官员、董事分赔③。光绪五年苏藩薛书常规定,“州县为民父母,积谷关系民生,自应实力稽查,以期无负”,若仓谷赔耗,官员须承担责任④。宣统二年苏抚制定的《苏省整顿稽察仓谷章程》规定,厅县官员对积谷负有督理之责,“所有积储额数、籴粜期限、斤两轻重、折耗多寡以及存钱生息、修理仓厫等事,均应会同经董实力办理”。府州官员亦须督察积谷情况,“令所属各县,按月将存谷存钱实数,开造四柱清册送查,仍按季由府州汇开表册,通送院司衙门稽核,遇有粜籴推易,有无弊端,随时密查禀办”⑤。 上级官府除要求基层官员负责外,有时亦会委派专员稽查积谷情况。如光绪十八年江督要求清查各州县积谷,苏藩邓华熙将大概情形“先行开折呈报”,“复委朱、叶二令分往确查,俟查齐禀复,再行转报”⑥。备荒仓储章程中也多明确规定须向官府汇报运营情况。如太仓镇洋义仓“一切支用款目及一切收存款目,由州禀报藩宪”⑦。青浦丰备仓账目由“经理绅董公同核明报县”,积谷情况“逐时报明”⑧。 再次,官府对仓储绅董人选拥有最终决定权。青浦县丰备仓规定,绅董“有不胜任,官为进退之”⑨。高邮知州制定的义仓章程中,更是直接指定由育婴堂绅董兼管义仓,称“此系地方善举,不得推诿”⑩。若仓储运营情况良好,官府将酌情对绅董予以奖励。如光绪五年规定,仓董“迨至三年无误,职员给予劳绩一次;生员会学报优一次;其不须劳绩报优者,由县禀请上司酌给匾封,以示优异”(11)。若仓储运营情况不佳,官府亦可随时撤换绅董。光绪十八年苏属清查积谷后发现,川沙、宜兴、荆溪三地积谷经理不善,苏抚刚毅下令将三地官员予以记过处分,并“即饬更换经董”(12)。 最后,仓储款产的使用权由官府掌控。如前所示,各地虽多明文规定积谷款产专供本地救灾,但却多被挪作军饷、兴学、自治、团防等其他用途。这类挪借或得到官府同意,或径由官府挪借。如樊增祥所言:“见各属凡有公用,率请在积谷项下开支,一若此款并非备荒,专为地方官作协饷也者”。官府可以不顾定章挪用款产的现象,正表明仓储款产的使用权仍由官府掌控。 综上所述,备荒仓储“绅办”的管理模式其实属于“官督绅办”。绅董虽名为备荒仓储的主持者,但其在仓储管理中的作用仍属有限,官府依然扮演着仓储掌控者的角色。 _________________________ ①《圣德颂》,《申报》,1889年11月12日,第1版。 ②丁日昌:《泰州详奉饬举办社仓遵议章程请示由》,《丁日昌集》卷八○《抚吴公牍四十五》上册,第769页。 ③《盘量积谷条款》,《江苏省例续编》同治十三年“藩例”,第6页。 ④(11)杨恒福:《嘉定县仓案汇编》卷一《积谷仓公牍》,《中国荒政书集成》第9册,第6081页。 ⑤《苏抚奏定苏省整顿稽察仓谷章程》,《申报》,1910年5月30日,第2张后幅第2版。 ⑥(12)《详定陈谷粜变并杜钱款私挪章程》,《江苏省例四编》光绪十八年“藩例”,第7、3页。 ⑦光绪《太仓直隶州志》卷二○《赋役下》,无页码。 ⑧⑨光绪《青浦县志》卷三《建置》,第7页。 ⑩光绪《再续高邮州志》卷一《舆地志》,第30页。 (责任编辑：admin) |