“务末”是民众“趋利避害”的自我选择之一，前人多有论述，从民众的立场看十分正常；对汉代朝廷而言，则危及赋税征收及物资储备，因此颇为关注，想方设法驱民返本。需要指出的是，从事商业活动需要相应条件，其中之一就是位置。6世纪的贾思勰就看得很清楚，“负郭之田”或“近市之田”该种什么，产品如何处理，出售后收益如何，均有细致描述，民众可能无法算计得如此明白，但也不乏类似的经验。只有游食者众的“都会”才会有大量从商获利的机会；远离城市喧嚣的民众，在附近的山林川泽中渔采狩猎则是更为现实与便利的选择。民众散布山泽远不如游食聚集都市那样惹人注目，时人关注不多、文献很少提及不难理解。时人不甚措意不等于渔采狩猎在民众谋生上无足轻重。
    实际上，渔采狩猎同样可与买卖交换结合。前引居延粟君与寇恩卖鱼纠纷案是一例。武帝时吴人朱买臣入仕前“家贫，好读书，不治产业，常艾薪樵，卖以给食”，(122)亦是一例。买臣采得出售的薪樵乃日常必需的燃料。南方如此，北方亦不例外。东汉中，李恂免官归乡里，“潜居山泽，结草为庐，独与诸生织席自给”，(123)织好的席恐怕也要用来交换才能自给。
    《商君书·垦令》提到众多驱使百姓垦草的办法，其中之一是“壹山泽，则恶农、慢惰、倍欲之民无所于食。无所于食则必农，农则草必垦矣”，朱师辙说“壹山泽，谓专山泽之禁，不许妄樵采佃渔”，朱氏解释近是。如果放任百姓入山泽谋生，那些懒惰的百姓大概就不会去务农，这正是官府所不乐见的，因此需要“壹山泽”，加以限制，(124)前引《秦律十八种·田律》相关条款或许在一定程度上就是基于此种考虑。
    民众犹有其他简易谋生途径，务农上就不会那么专注与投入，所以先秦诸子乃至秦汉以来的统治者常常目之为懒惰。《商君书·垦令》有一建议是取消佣耕，因为“惰民不窳，而庸民无所于食，是必农”；(125)另一建议是“重刑而连其罪”，认为如此可以使“怠惰之民不游”。《盐铁论·未通》御史说“墮民不务田作，饥寒及己，固其理也”，认为民众懒惰不从事耕作是导致饥寒的原因，反对文学所强调的官府压榨致饥寒说。《授时篇》中大夫进一步指出“共其地，居是世也，非有灾害疾疫，独以贫穷，非惰则奢也”，依然强调民众懒惰与贫困间的联系。汉成帝在诏令中也说：“间者，民弥惰怠，乡本者少”，(126)其实“惰怠”只是结果，根源在于存在多种非农谋生方式。(127)
    三、以农立国传统的形成与农民的普遍化
    上文对秦汉时期渔采狩猎情况与背景略加论述，前人已对民众弃本从末现象详加研究，两者并观，秦汉民众谋生之路不止一条，各有优劣，务农只是其中之一。这是从民众生计角度的观察。秦汉如此，先秦情况也相去不远。这种状况是认识以农立国政策出现不容忽视的背景。
    就国家而言，战国以来农本思想逐步化作统治实践，形成“以农为本”的立国之策。一种观点认为农本思想的提出是建立在战国时期小农经济发展的基础上的，(128)情况可能恰好相反。民众农耕出现甚早，不过，与有意识地将民众主体定位为农民还是明显有别。前者多是适应环境与人口的选择，后者没有组织的推动难以实现。
    春秋战国时期出现“四民分业”的说法，即士、农、工、商，恰好反映这一时期重新定位民众职责的时代要求，这种要求并非产生于民众本身，而是来自诸子的思想，最后经由国家加以落实。从在观念上将“民”主体定义为“农”，到实际生活中变民为农，经历了数百年乃至千年，其中发挥主导作用的是国家。
    具体来说，民众，或用文献中更常说的“民”之普遍成为“农民”，是在农本思想转化为统治政策后经过国家与官府长期的制度规范与教化才形成的，耕织结合亦是在同样背景下出现的。其中授田制发挥了关键作用，法律、国家政策与官员的努力亦有直接作用。起点应是战国时期各国变法，对后代影响最深远的是公元前4世纪中叶的商鞅变法，终点大概是在唐初。
    以农立国与迫使民众务农均是国家为维持长治久安而采取的措施。不少学者已经注意到国家在农民形成过程中所起的关键作用，不过，基本都是强调个体家庭的成立以及授田制、户籍制度，(129)至于强制民众务农，过去关注不多。(130)其实，如果民众惮于务农，获得土地也是枉然。相对于耕地，改造民众谋生方式更为关键，这大概也是诸子言论中反复申说如何让民众力农，却很少提到授田的原因。这里略作申述。
    中国历史上的重农思想，最早或可追溯到西周时期，(131)真正系统提出是在战国时期。当时诸子中有所谓农家，对儒、法颇有影响。(132)落实到统治实践，李悝发其端，成效显著的，首推商鞅。商鞅变法时规定：“僇力本业耕织，致粟、帛多者复其身，事末利及怠而贫者，举以为收孥。”(133)通过奖罚来驱使民众从事耕织。惩罚对象是经商者与所谓“怠而贫者”，后者恐怕就包括那些不乐田作，以渔采狩猎为生者。这些人维持自我及家庭生存尚可，要为国家稳定地交纳谷物与织物则不易，因此要予以惩罚。或视此政策是在耕织结合已经较普遍的情况下出现的，(134)恐与实际不符。观《商君书》的描述，情形正相反。应是民众在耕织上投入心力有限，产出不多。(135)现实若如此，商鞅弟子与后学完全没有必要详细阐述耕织对于国家的好处与驱民务农的种种办法。班固在描述先秦商业发展时说“及周室衰，礼法堕……其流至乎士庶，人莫不离制而弃本，稼穑之民少，商旅之民多，谷不足而货有余”，(136)其观察大体近实。各国的授田制是国家为驱使民众务农而采取的措施，亦应在此脉络下加以认识。(137)后商鞅虽死，“秦法未败”，一直到秦始皇时期依然坚持“上农除末”的政策。(138)秦国最终能够一统天下，应与坚持务耕战政策，塑造民众、积聚财富、激发斗志关系密切。商鞅变法百余年后秦昭王末年燕人蔡泽入秦后对丞相范雎说：